Όταν το ΣτΕ ξεπερνά τον εαυτό του και το Σύνταγμα

Καταρχάς θα ήθελα να καταστήσω σαφές ότι ήμουν ένας από τους διαδίκους στην δίκη ενώπιον της Ολομέλειας του ΣτΕ, οπότε ζητώ εκ προοιμίου συγνώμη αν κάποιες απόψεις δεν είναι απολύτως αντικειμενικές. Είναι όμως θέμα με το οποίο έχω ασχοληθεί και ακαδημαϊκά επί πολλά έτη. Θα προσπαθήσω να εξηγήσω τη σημασία της απόφασης, το περιεχόμενό της και το (πιθανό) μέλλον της. 

Η σημασία της υπόθεσης – και της απόφασης 

Με όρους δικαιοπολιτικούς πρόκειται ίσως για την πιο σημαντική υπόθεση που ήχθη ενώπιον του ΣτΕ από την εποχή της αδειοδότησης των τηλεοπτικών καναλιών και του Ινστιτούτου της Φλωρεντίας. Μια υπόθεση, η οποία αφορά κάθε ελληνική οικογένεια αλλά, περισσότερο ακόμα, επιδρά στην ίδια τη φύση της πολιτείας στην οποία ζούμε, ανατρέποντας ένα κοινωνικό και εκπαιδευτικό μοντέλο που ανατρέχει περισσότερο από μισό αιώνα. Οι ανατροπές είναι συχνά αναπόφευκτες – ή και επιθυμητές –  ιδιαίτερα στην ταραγμένη εποχή που ζούμε. Όμως ο τρόπος με τον οποίον έγινε η συγκεκριμένη γεννά ερωτηματικά.  

Το ΣτΕ εξέδωσε το «διατακτικό» – όχι όμως και το «σκεπτικό» – της απόφασής του σε ακριβώς 2 μήνες και 2 μέρες από την ιδιαίτερα πλούσια ακροαματική διαδικασία. Μια διαδικασία πολύωρη (παρά τους ιδιαίτερα αυστηρούς χρονικούς περιορισμούς που επιβλήθηκαν στους έξι διαδίκους και στους υπερδιπλάσιους δικηγόρους τους), με δικόγραφα και αγορεύσεις που αντλούσαν επιχειρήματα από το Συνταγματικό, το Ενωσιακό, το διοικητικό, το συγκριτικό, το διεθνές εμπορικό δίκαιο και τη φιλοσοφία του δικαίου. Προφανώς, το σύντομο δελτίο τύπου που εξέδωσε το δικαστήριο δεν (θα μπορούσε να) αντανακλά αυτόν τον πλούτο των επιχειρημάτων.  

Συνιστά πάντως πολύ θετικό προηγούμενο ότι στον πολύ σύντομο αυτόν χρόνο και τα μέλη του Δικαστηρίου είχαν την ευκαιρία να εντρυφήσουν και να αξιολογήσουν επαρκώς τα προβαλλόμενα επιχειρήματα, οδηγούμενα μάλιστα σε δραματική νομολογιακή μεταστροφή, de facto συνταγματική αναθεώρηση και ανατροπή του κοινωνικού μοντέλου της χώρας. Εύχεται κανείς η ταχύτητα αυτή στην κρίση των υποθέσεων του ΣτΕ να καταστεί ο κανόνας – χωρίς η ταχύτητα να λειτουργεί εις βάρος της ποιότητας του δικανικού συλλογισμού και του τελικού αποτελέσματος.  

Περαιτέρω, αξίζει να σημειωθεί ότι η πρακτική του ΣτΕ να εκδίδει το διατακτικό των αποφάσεών του σε πρώτο χρόνο, με το σκεπτικό να ακολουθεί μήνες μετά, εξυπηρετεί μεν την ταχύτητα στην απονομή της δικαιοσύνης, καθώς οι διάδικοι γνωρίζουν πιο νωρίς το αποτέλεσμα. Όμως συχνότατα το αποτέλεσμα μόνο του, απομονωμένο από το αντίστοιχο σκεπτικό, μπορεί να οδηγήσει τους αποδέκτες των αποφάσεων σε λανθασμένα συμπεράσματα και λανθασμένες αποφάσεις και ενέργειες. Επιπλέον, καθυστερώντας την έκδοση της πλήρους απόφασης, και συνεπώς και την άσκηση των ένδικων μέσων και βοηθημάτων που ενδεχομένως μπορούν να ασκηθούν, το Δικαστήριο συμβάλλει στη διαμόρφωση μιας πραγματικής κατάστασης, η οποία είναι δύσκολο να ανατραπεί εκ των υστέρων. Έτσι, εν προκειμένω, όταν θα δημοσιευτεί η πλήρης απόφαση, πιθανότατα μετά το καλοκαίρι, το νέο ακαδημαϊκό τοπίο της χώρας θα έχει ήδη διαμορφωθεί.

Γιατί η απόφαση πάσχει – Μια πρόχειρη αποτίμηση 

Ως προς το Σύνταγμα

Το Δικαστήριο προβαίνει σε μια «δυναμική» ή «επαυξημένη» ερμηνεία του Συντάγματος, την οποία θεμελιώνει επί «των νεότερων νομοθετικών και νομολογιακών δεδομένων του δικαίου της Ευρωπαϊκής Ενωσης, τα οποία αφορούν την παροχή ανώτατης εκπαίδευσης (αρ. 165 ΣΛΕΕ), την ελευθερία εγκατάστασης (αρ. 49 ΣΛΕΕ), καθώς και το θεμελιώδες δικαίωμα ίδρυσης εκπαιδευτικών ιδρυμάτων με σεβασμό των δημοκρατικών αρχών (αρ. 14 παρ. 3 του Χάρτη).  

Στην πραγματικότητα η μόνη πρόσφατη εξέλιξη είναι ΜΙΑ απόφαση του Δικαστηρίου της ΕΕ (ΔΕΕ), του 2021, σχετικά με την εκδίωξη από την Ουγγαρία του Πανεπιστημίου του Τζώρτζ Σόρος. Μια υπόθεση η οποία είχε αφενός πολύ συγκεκριμένο πολιτικό υπόβαθρο και αφετέρου ιδιαίτερα ασαφή νομικό συλλογισμό. Τόσο ασαφές και ασύνδετο είναι το σκεπτικό του ΔΕΕ, που η νομική θεωρία ακόμη δεν έχει καταλήξει στο ακριβές περιεχόμενο της απόφασης αυτής. Και τα 11 από τα 25 μέλη του ΣτΕ θεώρησαν απαραίτητη την αποστολή προδικαστικού ερμηνευτικού ερωτήματος προς το ίδιο το ΔΕΕ. Όμως, κατά την πλειοψηφία του ΣτΕ, η ασαφής αυτή απόφαση αυτήν ήταν αρκετή για να ανατραπούν οι σαφείς όροι των άρθρων 16(5) και (8) του Συντάγματός μας.  

Περαιτέρω, το ΣτΕ κάνει ακόμα ένα – πιο μεγάλο – νομικό άλμα, καθώς επεκτείνει την ως άνω ερμηνευτική προσέγγιση ώστε να καλύπτει και Πανεπιστήμια τρίτων χωρών που είναι μέλη της GATS (συμφωνίας για την απελευθέρωση των υπηρεσιών στα πλαίσια του ΠΟΕ). Όμως, στον κατάλογο δεσμεύσεων που έχει υποβάλει η χώρα μας για την εφαρμογή της GATS, έχει ρητά εξαιρέσει από κάθε απελευθέρωση την τριτοβάθμια εκπαίδευση! 

Ως προς το δίκαιο της ΕΕ

Οι πολυάριθμοι περιορισμοί που επιβάλλει ο νόμος στη δευτερεύουσα εγκατάσταση των ενωσιακών Πανεπιστημίων κρίθηκαν αναλογικοί προς τον στόχο της διασφάλισης ενός υψηλού επιπέδου εκπαίδευσης στη χώρα μας. Δεν είναι εδώ ο χώρος να συζητηθούν οι επί μέρους λόγοι και η αναλογικότητά τους. Τρία σημεία αξίζουν προσοχής.  

Πρώτον, κάποιοι κανόνες του Ενωσιακού δικαίου, όπως ιδίως η Οδηγία για τις Υπηρεσίες (2006/123/ΕΕ) προβλέπει ρητές απαγορεύσεις, μη επιδεκτικές εξαιρέσεων, για κανέναν λόγο. Έτσι, λ.χ. απαγορεύεται να συμμετέχουν στη διαδικασία αδειοδότησης ενός οικονομικού φορέα οι ανταγωνιστές του. Όμως, η ΕΘΑΑΕ η οποία διαδραματίζει αποφασιστικό ρόλο στη διαδικασία αδειοδότησης των ΝΠΠΕ, αποτελείται (και) από Καθηγητές ημεδαπών ΑΕΙ, τα οποία προσφέρουν μεταπτυχιακά προγράμματα με δίδακτρα, σε ευθύ ανταγωνισμό με τα ΝΠΕΕ τα οποία αδειοδοτούν. Ακόμη, το κόστος αδειοδότησης (παράβολο), σύμφωνα με την ίδια Οδηγία και με νομολογία του ΔΕΕ, δε μπορεί να ξεπερνά το πραγματικό κόστος που συνεπάγεται η συγκεκριμένη διαδικασία (και όχι πάγια ή άλλα περιφερειακά έξοδα του φορέα που έχει επιφορτιστεί με την αδειοδότηση). Όμως εν προκειμένω, από το παράβολο των 600.000 ευρώ (!) που προβλέπει η εκτελεστική του νόμου υ.α., τα μισά είναι έσοδα του τακτικού προϋπολογισμού του κράτους! Οι παραπάνω είναι απόλυτοι κανόνες, στους οποίους δε χωρούν εξαιρέσεις και άρα ή παραβιάζονται ή όχι – πάντως δεν υπόκεινται σε αξιολόγηση ως προς την αναλογικότητά τους. 

Δεύτερον, είναι απορίας άξιο πως μπορεί να κριθεί αναλογική μια εγγυητική επιστολή (2.000.000 ευρώ) η οποία υποτίθεται ότι διασφαλίζει τους φοιτητές και τους καθηγητές σε περίπτωση διακοπής λειτουργίας του ΝΠΠΕ, όταν το ύψος της ορίζεται ενιαία για όλα τα ΝΠΠΕ, ανεξαρτήτως του αριθμού των φοιτητών και καθηγητών που έχει το καθένα; Ή πως μπορεί ο αριθμός των καθηγητών να προβλέπεται ενιαία για όλα τα ΝΠΠΕ (τουλάχιστον 30) ανεξαρτήτως των αντικειμένων τους (λ.χ. τα εργαστηριακά μαθήματα έχουν μεγαλύτερες ανάγκες από θεωρητικά μαθήματα αμφιθεάτρου) και τον αριθμό των φοιτητών; Πρόκειται για κάποιου είδους «υπερβατική» αναλογικότητα; 

Τρίτον, πολλοί από τους περιορισμούς στην εγκατάσταση του νόμου για τα ΝΠΠΕ, έχουν αντιγραφεί από τον νόμο 3696/2008 για τα Κολλέγια. Για τους περιορισμούς αυτούς, το 2010, η Επιτροπή είχε αποστείλει Προειδοποιητική Επιστολή  και Αιτιολογημένη Γνώμη στη χώρα μας, η οποία έσπευσε και τους κατήργησε. Το 2025 το ΣτΕ τους ίδιους ακριβώς περιορισμούς τους κρίνει αναλογικούς, χωρίς να νιώσει την ανάγκη προδικαστικής παραπομπής στο ΔΕΕ. Και τούτο, αγνοώντας επιστολή της Επιτροπής, ύστερα από καταγγελία, σύμφωνα με την οποίαν  «while we are not yet in a position to propose to the College of Commissioners to formally initiate infringement procedures against Greece, the issues brought to our attention in your complaint raise questions regarding compatibility of Law 5094/2024 with Union law.»

Τα επόμενα βήματα 

Για όσους επιδίωξαν την ακύρωση – Τα πράγματα είναι δύσκολα.

Ατομική προσφυγή ενώπιον του ΔΕΕ δεν χωρεί κατά νόμων, διοικητικών πράξεων ή δικαστικών αποφάσεων του εσωτερικού δικαίου.  

Ενδεχόμενη αγωγή αποζημίωσης σύμφωνα με τη νομολογία του ΔΕΕ Francovich και Köbler, θα έδινε τη δυνατότητα στους δικαστές που θα επιληφθούν να υποβάλουν εκείνοι προδικαστικό ερώτημα στο ΔΕΕ. Όμως, τέτοια αγωγή δύσκολα θα ευδοκιμούσε: αφενός, σύμφωνα με τις απαιτήσεις του εθνικού δικαίου, η απόδειξη συγκεκριμένης ζημίας του ενάγοντος θα ήταν ιδιαίτερα δυσχερής· και αφετέρου, σύμφωνα με τις απαιτήσεις του Ενωσιακού δικαίου, δεν υπάρχει κανένας κανόνας σε θέματα εκπαίδευσης που να αποσκοπεί ειδικά στη διασφάλιση δικαιωμάτων των πολιτών της Ένωσης.  

Επίσης μικρές πιθανότητες επιτυχίας θα είχε και ενδεχόμενη προσφυγή στο Δικαστήριο Ανθρωπίνων Δικαιωμάτων του Στρασβούργου. Τόσο η ελευθερία έκφρασης όσο και το δικαίωμα στην οικονομική δραστηριότητα υπόκεινται σε περιορισμούς. Το γενικό επίπεδο προστασίας που παρέχει το Δικαστήριο αυτό δύσκολα θα οδηγούσε στην αξιολόγηση του νόμου ως παραβίαση της ΕΣΔΑ. Ενδεχόμενη παραβίαση του δικαιώματος στον νόμιμο δικαστή, εκ της μη παραπομπής προδικαστικού ερωτήματος στο ΔΕΕ για ένα θέμα κατεξοχήν Ενωσιακού δικαίου, θα οδηγούσε ίσως σε καταδίκη της χώρας σε «δίκαιη αποζημίωση», με πολύ μικρή αξία για τους ίδιους τους διαδίκους. 

Για όσους έκαναν το βήμα ΝΠΠΕ – Στάδιο δόξης λαμπρό

Αγώνας για να αξιολογηθούν από την ΕΘΑΑΕ, αρχικά ως ιδρύματα, στη συνέχεια ως προς κάθε προτεινόμενο πρόγραμμα σπουδών· και από τον ΕΟΠΠΕΠ ως προς τα κτιριολογικά τους. Ανάγκη πρόσληψης κατάλληλου προσωπικού, διδακτικού και διοικητικού, σύμφωνα με τις προβλέψεις του νόμου και τις ανάγκες των προγραμμάτων του – και όλα αυτά μέχρι τον Σεπτέμβριο!  

Λαμπρές προοπτικές ανάπτυξης σε ένα περιβάλλον πολύ πιο φιλικό και θεσμικά ασφαλές από αυτό στο οποίο αναπτύχθηκαν τα Κολλέγια. Μεγαλύτερη ασφάλεια και πλήρης αναγνώριση, επαγγελματική και ακαδημαϊκή, για τους αποφοίτους τους.  

Για την Κυβέρνηση – Πολιτικός θρίαμβος

Το προσωπικό στοίχημα του Πρωθυπουργού και του Κ Πιερρακάκη είχε αίσια κατάληξη. Μετά τον γάμο των ομοφύλων, μια άλλη μεγάλη τομή, με αποδέκτες στην αντίθετη πλευρά της ΝΔ, ολοκληρώθηκε με καταρχήν αναίμακτο τρόπο (βλ. όμως τον κίνδυνο που ελλοχεύει, στις επόμενες παραγράφους). Περαιτέρω, με το νέο αυτό δεδομένο τα κόμματα που τυχόν θα εναντιωθούν στη συνταγματική αναθεώρηση του άρθρου 16 Σ θα φλερτάρουν με την απόλυτη ιδεοληψία: με δεδομένο ότι τα ΝΠΠΕ, που συνιστούν εγκατάσταση αλλοδαπών Πανεπιστημίων, επιτρέπονται, τότε ενδεχόμενη διατήρηση του 16 Σ ως έχει, θα είχε ως αποκλειστικό αποτέλεσμα να απαγορεύεται η ίδρυση Πανεπιστημίων από Έλληνες!  

Συνολική αξιολόγηση 

Είναι δύσκολο να κρίνει κανείς μια απόφαση που δεν έχει δει. Μπορεί να κάνει εικασίες και να εκφράσει κάποιες επιφυλάξεις ή κριτικές σκέψεις. Η απόφαση του ΣτΕ για τα ΝΠΠΕ είναι η τολμηρή (παράτολμη;) απάντηση της δικαστικής εξουσίας σε μια τολμηρή (παράτολμη;) πρωτοβουλία της κυβέρνησης, η οποία λειτουργεί ως επιβράβευση στους τολμηρούς (παράτολμους;) παρόχους εκπαίδευσης που επένδυσαν στην προοπτική αυτή.  

Η ίδια απόφαση, ωστόσο, λειτουργεί ως de facto συνταγματική αναθεώρηση του 16 Σ, υποκαθιστώντας τον συντακτικό νομοθέτη (ο οποίος προσπάθησε και απέτυχε τρεις φορές να τροποποιήσει τη συγκεκριμένη διάταξη) και παρακάμπτοντας τον ουσιαστικό διάλογο που θα γινόταν, σε επίπεδο κοινωνίας, κομμάτων, Πανεπιστημίων κτλ. στα πλαίσια μιας τέτοιας αναθεώρησης. Η κριτική αυτή βαίνει πέρα από τον χώρο της ανώτατης εκπαίδευσης και καλύπτει ευρύτερα τη λειτουργία του Συντάγματος, της διάκρισης των εξουσιών γενικότερα και της λειτουργίας της δικαιοσύνης ειδικότερα.

*Ο Βασίλης Χατζόπουλος είναι Καθηγητής Ευρωπαϊκού Δικαίου και Πολιτικών στο Πάντειο Πανεπιστήμιο και επισκέπτης Καθηγητής στην HEC Paris.