Άρθρο 16: Η σύμφωνη με το ενωσιακό δίκαιο ερμηνεία

Μετά την εξαγγελία από την κυβερνητική πλειοψηφία της πρόθεσής της να κινήσει τη διαδικασία αναθεώρησης του Συντάγματος μόλις συμπληρωθεί η πενταετής προθεσμία από την αναθεώρηση του 2019 με αντικείμενο την άρση των περιορισμών που θέτουν οι παράγραφοι 5 και 8 του άρθρου 16 Σ ως προς την ίδρυση και λειτουργία μη κρατικών / ιδιωτικών Ανώτατων Εκπαιδευτικών Ιδρυμάτων, ζητήθηκε η επιστημονική μας άποψη ως προς την ευχέρεια του κοινού νομοθέτη να ρυθμίσει, εν τω μεταξύ, θέματα σχετικά με την παροχή υπηρεσιών ανώτατης εκπαίδευσης στην Ελλάδα από οντότητες που συγκεντρώνουν τις προϋποθέσεις του χαρακτηρισμού τους ως πανεπιστημίων ή συνεργάζονται με πανεπιστήμια που εδρεύουν σε άλλα κράτη μέλη της ΕΕ ή σε κράτη που είναι συμβαλλόμενα μέρη της Γενικής Συμφωνίας για τις Συναλλαγές στον τομέα των Υπηρεσιών (GATS) στο πλαίσιο του Παγκόσμιου Οργανισμού Εμπορίου (ΠΟΕ).

Το νομικό συνεπώς ερώτημα που τίθεται είναι αν, παρά τη γραμματική διατύπωση του εθνικού Συντάγματος, η ερμηνεία του σε αρμονία προς το Δίκαιο της ΕΕ και προς το Διεθνές Δίκαιο καθιστά συμβατές προς το Σύνταγμα παρόμοιες νομοθετικές επιλογές.

Πορεία της έρευνας

Προκειμένου να απαντήσουμε στα ερωτήματα αυτά θέσαμε ως αφετηρία τη γραμματική διατύπωση των παρ. 5 και 8 του άρθρου 16 του Συντάγματος που απαγορεύουν ρητά την ίδρυση ανώτατων σχολών από ιδιώτες και επιβάλλουν ως αποκλειστική μορφή των ΑΕΙ στην Ελλάδα αυτή του Νομικού Προσώπου Δημοσίου Δικαίου (ΝΠΔΔ). Μελετήσαμε και πάλι την πλούσια νομολογία του ΣτΕ σχετικά με την αναγνώριση επαγγελματικών δικαιωμάτων σε κατόχους τίτλων σπουδών που έχουν απονεμηθεί από αλλοδαπά πανεπιστήμια (κυρίως κρατών μελών της ΕΕ αλλά και τρίτων κρατών που είναι συμβαλλόμενα μέρη της GATS) μετά όμως από σπουδές που έχουν διενεργηθεί πλήρως ή κατά το μεγαλύτερο μέρος τους στην Ελλάδα και οργανώνονται από επιχειρήσεις / παρόχους παρόμοιων σπουδών συμβεβλημένων με αλλοδαπά πανεπιστήμια.

Αξιολογήσαμε προσεκτικά τη νομολογία του ΣτΕ που αρνείται την αναγνώριση αμιγώς ακαδημαϊκής ισοτιμίας στους τίτλους αυτούς, προκειμένου – κατά τη λογική του Δικαστηρίου – να μην καταστρατηγούνται οι περιορισμοί που προβλέπει η γραμματική διατύπωση του άρθρου 16 Σ. Μελετήσαμε παράλληλα την πλούσια νομολογία του Δικαστηρίου της ΕΕ (ΔΕΕ) σχετικά με τις θεμελιώδεις ενωσιακές ελευθερίες εγκατάστασης και παροχής υπηρεσιών και την ισχύ των θεμελιωδών δικαιωμάτων που περιλαμβάνονται στον Χάρτη Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της ΕΕ (ΧΘΔ) και αφορούν την ανώτατη εκπαίδευση.

Παρακολουθήσαμε με ιδιαίτερη προσοχή τον άμεσο ή έμμεσο διάλογο που έχει αναπτυχθεί τα τελευταία είκοσι πέντε χρόνια ανάμεσα στο ΣτΕ και το ΔΕΕ με τη διατύπωση προδικαστικών ερωτημάτων και την απάντηση σε αυτά ή με τη μορφή αποφάσεων του ΔΕΕ μετά από προσφυγές της Ευρωπαϊκής Επιτροπής κατά της Ελλάδας. Δώσαμε βαρύτητα στις πλέον πρόσφατες νομολογιακές εξελίξεις με πιο χαρακτηριστική την απόφαση του ΔΕΕ (τμήμα μείζονος συνθέσεως) της 6ης Οκτωβρίου 2020 στην υπόθεση C- 66/18, Ευρωπαϊκή Επιτροπή κατά Ουγγαρίας.

Η πραγματική κατάσταση της αγοράς υπηρεσιών ανώτατης εκπαίδευσης

Η καμπύλη της εγχώριας νομολογίας είναι προφανές ότι έχει διαμορφωθεί υπό την πίεση του Δικαίου της ΕΕ και με δεδηλωμένο, όπως σημειώθηκε, σκοπό την αποτροπή της καταστρατήγησης του άρθρου 16 παρ. 5 και 8 Σ. Ομως το συνολικό αποτέλεσμα καταλήγει να συνιστά το ίδιο καταστρατήγηση της αρχής της νομιμότητας στο πεδίο της αγοράς υπηρεσιών ανώτατης εκπαίδευσης, καθώς ο εθνικός νομοθέτης αφήνει αρρύθμιστες ουσιώδεις πτυχές δραστηριοτήτων, οι οποίες εκ των πραγμάτων διεξάγονται με «αντάλλαγμα» την άρνηση ακαδημαϊκής αναγνώρισης των τίτλων που χορηγούνται και θεμελιώνουν επαγγελματικά δικαιώματα.

Προκειμένου, όμως, να επιτευχθεί αυτή η ισορροπία, η ελληνική έννομη τάξη αφήνει στη ρυθμιστική ευχέρεια των έννομων τάξεων άλλων κρατών μελών τη θέσπιση και τον έλεγχο της εφαρμογής των προδιαγραφών που πρέπει να πληροί η παροχή υπηρεσιών ανώτατης εκπαίδευσης στην Ελλάδα όχι από ελληνικά ΑΕΙ/ΝΠΔΔ, αλλά από άλλες οντότητες, των οποίων η εγκατάσταση και λειτουργία έχει ως νομική βάση το Δίκαιο της ΕΕ.

Η ερμηνεία, όμως, συνταγματικών διατάξεων, όπως αυτών των παρ. 5 και 8 του άρθρου 16, δεν μπορεί να οδηγεί στην κατ’ αποτέλεσμα απόσυρση του εθνικού νομοθέτη από το αντικείμενο της εγκατάστασης στην Ελλάδα και παροχής υπηρεσιών ανώτατης εκπαίδευσης από πανεπιστήμια που κινούνται εντός της έννομης τάξης της ΕΕ. Η παρέμβαση του εθνικού νομοθέτη πρέπει προφανώς να γίνεται με σεβασμό στο Δίκαιο της ΕΕ, ιδίως στις θεμελιώδεις ενωσιακές ελευθερίες και στον ΧΘΔ.

Η σύγχρονη ερμηνεία του άρθρου 16

Η ερμηνεία του άρθρου 16 παρ. 5 και 8, όπως και του Συντάγματος συνολικά, δεν μπορεί να είναι ούτε γραμματική ούτε «οριτζιναλιστική», προσκολλημένη στην αρχική βούληση του συντακτικού νομοθέτη και στην πρόσληψη της γραμματικής διατύπωσης σύμφωνα με τα δεδομένα και τα συμφραζόμενα της εποχής κατά την οποία θεσπίστηκαν οι διατάξεις.

Το Σύνταγμα, ιδίως σήμερα, υπό συνθήκες πολυεπίπεδου συνταγματισμού και πολλαπλότητας των έννομων τάξεων (εθνική, ενωσιακή, διεθνής) πρέπει να ερμηνεύεται σε αρμονία προς το Δίκαιο της ΕΕ και προς το Διεθνές Δίκαιο με στόχο να διατηρούνται σε κάθε περίπτωση στο ύψιστο δυνατό επίπεδο οι εγγυήσεις της δημοκρατίας, του κράτους δικαίου και των ανθρωπίνων δικαιωμάτων. Διαμορφώνεται κατά τον τρόπο αυτό το «επαυξημένο Σύνταγμα» που δεν συνιστά υποχώρηση του εθνικού Συντάγματος, αλλά διασφάλιση της αποτελεσματικής  εφαρμογής του κανονιστικού περιεχομένου του χωρίς περιττές και κυρίως μάταιες πρακτικά συγκρούσεις με τη νομολογία του ΔΕΕ και του ΕΔΔΑ.

Οι απαγορεύσεις του άρθρου 16 δεν αποτελούν στοιχεία της «εθνικής ταυτότητας»

Στο πλαίσιο αυτό εξετάσαμε διεξοδικά αν η απόλυτη απαγόρευση ίδρυσης ανώτατων σχολών από ιδιώτες και η μορφή του ΝΠΔΔ ως αποκλειστική μορφή οργάνωσης των ΑΕΙ μπορεί να θεωρηθεί στοιχείο της ελληνικής εθνικής συνταγματικής ταυτότητας και να θεμελιώσει αποκλίσεις από τις θεμελιώδεις ενωσιακές ελευθερίες και τα θεμελιώδη δικαιώματα που προστατεύει ο ΧΘΔ.

Από την ενδελεχή μελέτη της σχετικής νομολογίας του ΔΕΕ και εθνικών συνταγματικών ή ανωτάτων δικαστηρίων προκύπτει το συμπέρασμα ότι ο ισχυρισμός αυτός δεν μπορεί να προβληθεί με σοβαρές πιθανότητες επιτυχίας. Ως εκ τούτου το ερμηνευτικό σχήμα που διασώζει το μέγιστο κανονιστικό περιεχόμενο του εθνικού Συντάγματος και επιτυγχάνει την «αλληλοπεριχώρηση» της εθνικής, της ενωσιακής και της διεθνούς έννομης τάξης είναι η σύμφωνη με το ενωσιακό δίκαιο ερμηνεία του άρθρου 16 παρ. 5 και 8 Σ.

Τα οκτώ συμπεράσματα της έρευνας

Προκειμένου να αποτυπωθούν και να τεκμηριωθούν τα βήματα και τα συμπεράσματα της έρευνάς μας συντάξαμε πολυσέλιδη γνωμοδότηση που θα κυκλοφορήσει σε λίγες ημέρες ως αυτοτελής έκδοση (από τις φιλόξενες Εκδόσεις Σάκκουλα). Τα συμπεράσματα στα οποία καταλήγει η έρευνα και η γνωμοδότησή μας μπορούν να συνοψιστούν στα ακόλουθα σημεία που ελπίζουμε να τροφοδοτήσουν  τον  επιστημονικό  διάλογο  και να βοηθήσουν τη  δημόσια συζήτηση και τις αποφάσεις των αρμοδίων οργάνων, πρωτίστως της Βουλής των Ελλήνων:

Η γενική απαγόρευση ίδρυσης μη κρατικών ΑΕΙ που εισάγει το άρθρο 16 του ελληνικού Συντάγματος (χωρίς να διακρίνει μεταξύ ημεδαπών και αλλοδαπών φυσικών ή νομικών προσώπων) συνιστά σοβαρό περιορισμό της ελευθερίας εγκατάστασης και της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών, όπως αυτές κατοχυρώνονται στα άρθρα 49 επ. της Συνθήκης για τη λειτουργία της ΕΕ (ΣΛΕΕ) ενώ την ίδια στιγμή παραβιάζει την ελευθερία ίδρυσης εκπαιδευτικών ιδρυμάτων (άρθρο 14 παρ. 3 του ΧΘΔ), την επιχειρηματική ελευθερία (άρθρο 16 του ΧΘΔ) και την ακαδημαϊκή ελευθερία (άρθρο 13 εδάφιο β’ του ΧΘΔ).

Ακόμα και αν ήθελε θεωρηθεί ότι η συνταγματική απαγόρευση του άρθρου 16 επιβάλλεται λόγω της ανάγκης να διασφαλισθεί ένα υψηλό επίπεδο πανεπιστημιακής εκπαίδευσης – σκοπός που έχει αναγνωρισθεί ως θεμιτός από τη νομολογία –, δεν μπορεί να υποστηριχθεί ότι ο επιδιωκόμενος αυτός σκοπός είναι αδύνατον να επιτευχθεί με μέτρα λιγότερο περιοριστικά για τις κατοχυρούμενες στη Συνθήκη θεμελιώδεις ελευθερίες και, κατ’ επέκταση, για τα κατοχυρούμενα στον ΧΘΔ θεμελιώδη δικαιώματα.

Επιπλέον, δεν μπορεί να θεμελιωθεί η άποψη ότι το κρατικό μονοπώλιο στην ανώτατη εκπαίδευση αποτελεί στοιχείο του «σκληρού πυρήνα» της ταυτότητας του ελληνικού Συντάγματος, ώστε να δικαιολογεί αποκλίσεις από τις θεμελιώδεις ενωσιακές ελευθερίες. Η έννοια της εθνικής ταυτότητας (άρθρο 4 παρ. 2 ΣΕΕ) ερμηνεύεται αυθεντικά από τον ενωσιακό δικαστή, ο οποίος είναι αρμόδιος να αποφανθεί ποιες εθνικές ιδιαιτερότητες των κρατών-μελών αποτελούν «θεμιτό σκοπό», ικανό να δικαιολογήσει τη μη πλήρη εφαρμογή του ενωσιακού δικαίου.

Σε κάθε περίπτωση, ακόμη και αν γινόταν δεκτό ότι η απαγόρευση ίδρυσης μη κρατικών ΑΕΙ θα μπορούσε να αντιμετωπισθεί ως ιδιαιτερότητα που ανήκει στον «σκληρό  πυρήνα» της εθνικής μας ταυτότητας, δεν μπορεί, πάντως, να υποστηριχθεί ότι μια γενική και απόλυτη απαγόρευση, όπως αυτή του άρθρου 16 παρ. 8 του Συντάγματος, είναι συμβατή με  την ενωσιακή αρχή της αναλογικότητας, ιδίως όταν είναι εδραιωμένη και συνταγματικά αναγνωρισμένη (άρθρο 16 παρ.8 εδαφ. α’) η μη κρατική πρωτοβάθμια και δευτεροβάθμια εκπαίδευση στην Ελλάδα.

Εως ότου η διαφαινόμενη σύγκρουση μεταξύ του άρθρου 16 του Συντάγματος και του πρωτογενούς ενωσιακού δικαίου αρθεί οριστικά διά της οδού της συνταγματικής αναθεώρησης, προτείνεται η επίλυσή της στο επίπεδο της κοινής νομοθεσίας μέσω σύμφωνης με το ενωσιακό δίκαιο ερμηνείας των κρίσιμων συνταγματικών διατάξεων (του άρθρου 16 παρ. 5 και 8 Σ) και με αξιοποίηση κυρίως της αρχής της αναλογικότητας.

Η ερμηνευτική μέθοδος της σύμφωνης με το ενωσιακό δίκαιο ερμηνείας του εθνικού δικαίου έχει αξιοποιηθεί με επιτυχία στο παρελθόν και από τα ελληνικά δικαστήρια (κυρίως στην υπόθεση του «βασικού μετόχου») ως εργαλείο άρσης των συγκρούσεων που προκύπτουν από την αυξανόμενη αλληλεξάρτηση μεταξύ της εθνικής έννομης τάξης και αυτής της Ευρωπαϊκής Ενωσης και επιτυγχάνει ουσιαστικά την αρμονική συνύπαρξη ενωσιακού και εθνικού δικαίου.

Συνεπώς ο κοινός νομοθέτης έχει την ευχέρεια να αναλάβει πρωτοβουλία για τη ρύθμιση των θεμάτων των σχετικών με την παροχή υπηρεσιών ανώτατης  εκπαίδευσης στην Ελλάδα από οντότητες που δεν είναι ΝΠΔΔ, συγκεντρώνουν, όμως, τις νομοθετικά προβλεπόμενες προϋποθέσεις του χαρακτηρισμού τους ως πανεπιστημίων (ΑΕΙ) ή συνεργάζονται με πανεπιστήμια (ΑΕΙ)  που εδρεύουν σε άλλες χώρες-μέλη της ΕΕ ή σε χώρες που είναι υψηλά συμβαλλόμενα μέρη της Γενικής Συμφωνίας για τις συναλλαγές στον τομέα των υπηρεσιών (GATS).

Κατά μείζονα λόγο είναι σύμφωνες προς το Σύνταγμα οι συνεργασίες των ελληνικών δημοσίων ΑΕΙ με ξένα ΑΕΙ (που προφανώς δεν έχουν τη μορφή ΝΠΔΔ κατά το ελληνικό δίκαιο και εδρεύουν σε κράτος-μέλος της ΕΕ ή σε τρίτο κράτος συμβαλλόμενο μέρος της GATS) για την οργάνωση κοινών προγραμμάτων σπουδών σε προπτυχιακό ή μεταπτυχιακό επίπεδο, την παροχή εκπαιδευτικών υπηρεσιών με δίδακτρα και τη χορήγηση σχετικών τίτλων σπουδών απολύτως ισότιμων με αυτούς που χορηγούνται από τα ελληνικά δημόσια ΑΕΙ τόσο ακαδημαϊκά όσο και από πλευράς επαγγελματικών δικαιωμάτων.

Το άρθρο 16 παρ. 5 και 8 Σ, όπως ερμηνεύεται σε αρμονία προς το Δίκαιο της ΕΕ, δεν αντιτίθεται σε εθνικό νόμο που σεβόμενος τις υποχρεώσεις της χώρας ως μέλους της ΕΕ ρυθμίζει τα σχετικά με την εγκατάσταση και παροχή υπηρεσιών στην Ελλάδα από ΑΕΙ που έχουν τη μορφή νομικού προσώπου (κερδοσκοπικού ή μη κερδοσκοπικού) άλλου κράτους-μέλους της ΕΕ (ή ενδεχομένως και τρίτου κράτους μέρους της GATS), είτε απευθείας είτε σε συνεργασία με επιχείρηση (που έχει έδρα στην Ελλάδα ή σε άλλο κράτος-μέλος της ΕΕ ή ενδεχομένως σε τρίτο κράτος μέρος της GATS), η οποία (συνήθως στο πλαίσιο σύμβασης τύπου franchising, accreditation ή validation) παρέχει υπηρεσίες εκπαιδευτικού χαρακτήρα υπό τον ακαδημαϊκό έλεγχο του αλλοδαπού ΑΕΙ, αλλά και εθνικής εποπτικής αρχής που ελέγχει την τήρηση νομοθετικά προβλεπόμενων προδιαγραφών ακαδημαϊκής ποιότητας, με σεβασμό προς το Δίκαιο της ΕΕ, όπως αυτό έχει ερμηνευθεί από τη νομολογία του ΔΕΕ.

Το άρθρο 16 παρ. 5 και 8 Σ, όπως ερμηνεύεται σε αρμονία προς το Δίκαιο της ΕΕ, δεν αντιτίθεται στην ίδρυση από ελληνικό νομικό πρόσωπο ιδιωτικού δικαίου (εμπορικού ή μη κερδοσκοπικού χαρακτήρα με στοιχεία διασυνοριακότητας που το εντάσσουν στο πεδίο της έννομης τάξης της ΕΕ) μη κρατικού / ιδιωτικού πανεπιστημίου.

Η δε συμμόρφωση με την εθνική νομοθεσία για την άσκηση εποπτείας στη δραστηριότητά του μπορεί να διασφαλισθεί από εθνική εποπτική αρχή αρμόδια να ελέγχει την τήρηση νομοθετικά προβλεπόμενων προδιαγραφών ακαδημαϊκής ποιότητας, οι οποίες πάντως θα σέβονται το Δίκαιο της ΕΕ, όπως αυτό έχει ερμηνευθεί από τη νομολογία του ΔΕΕ.

Ο Ευάγγελος Βενιζέλος είναι καθηγητής της Νομικής Σχολής του ΑΠΘ, πρώην αντιπρόεδρος της Κυβέρνησης.

Ο Βασίλειος Σκουρής είναι ομότιμος καθηγητής της Νομικής Σχολής του ΑΠΘ, πρώην πρόεδρος του Δικαστηρίου της ΕΕ.