Ιδιωτικά πανεπιστήμια: Το μπρα ντε φερ των δικαστών του ΣτΕ – Σημείο προς σημείο η νομική ρήξη

Ένα από τα πιο ακανθώδη νομικά και πολιτικά ζητήματα των τελευταίων δεκαετιών βρήκε τη λύση του στα έδρανα του Συμβουλίου της Επικρατείας.

Με την απόφαση 1918/2025, το σκεπτικό της οποίας προσφάτως δημοσιεύτηκε, η Ολομέλεια του ΣτΕ έβαλε τέλος σε μια χρονίζουσα εκκρεμότητα, δίνοντας το συνταγματικό «πράσινο φως» για την εγκατάσταση και λειτουργία παραρτημάτων αλλοδαπών πανεπιστημίων στην Ελλάδα.

Οι ανώτατοι δικαστές επιβεβαίωσαν το συνταγματικά καλώς έχειν του νόμου 5094/2024.

Η κρίση, που ελήφθη με πλειοψηφία 17 προς 8, στηρίχθηκε στην άποψη ότι το άρθρο 16 του Συντάγματος –το οποίο κατοχυρώνει τον αποκλειστικά κρατικό χαρακτήρα της ανώτατης εκπαίδευσης– δεν μπορεί να ερμηνεύεται αποκομμένα.

Κατά το ΣτΕ, πρέπει να διαβάζεται σε συνάρτηση με το ενωσιακό δίκαιο και τις διεθνείς δεσμεύσεις της χώρας. Με αυτό το σκεπτικό, το Δικαστήριο έκρινε πως δεν υπάρχει συνταγματική απαγόρευση για τη λειτουργία παραρτημάτων αλλοδαπών πανεπιστημίων που απονέμουν πτυχία πλήρους ακαδημαϊκής και επαγγελματικής ισχύος.

Η απόφαση, πάντως, δίχασε το Δικαστήριο, όπως φάνηκε από την ισχυρή μειοψηφία. Η πλειοψηφία τόνισε ότι το Σύνταγμα πρέπει να διαβάζεται υπό το φως της ευρωπαϊκής έννομης τάξης, ως ένα «ζωντανό» κείμενο που συνδιαλέγεται με τις υπερεθνικές δεσμεύσεις.

Αντίθετα, οι μειοψηφούντες δικαστές υποστήριξαν πως το άρθρο 16 δεν επιδέχεται ερμηνευτικά ανοίγματα, κάνοντας λόγο για ερμηνεία contra Constitutionem – αντίθετη προς το ίδιο το Σύνταγμα. Όπως επεσήμαναν, η σταθερότητα του συνταγματικού κανόνα αποτελεί θεμέλιο της θεσμικής ασφάλειας.

Η πλειοψηφία: «Δεν αποκλείεται από το Σύνταγμα η ίδρυση και λειτουργία παραρτημάτων αλλοδαπών πανεπιστημίων»

Στο αποκορύφωμα του σκεπτικού της πλειοψηφίας, η Ολομέλεια διατυπώνει το εξής: «Από το άρθρο 16 παρ. 5 και 8 εδ. β΄ του Συντάγματος, όπως οι διατάξεις αυτές ήδη ερμηνεύονται σε αρμονία με το δίκαιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης, δεν αποκλείεται από το Σύνταγμα η ίδρυση και λειτουργία παραρτημάτων αλλοδαπών πανεπιστημίων προερχομένων από την Ευρωπαϊκή Ένωση ή από χώρα συμβεβλημένη στη GATS».

«Πρέπει, επομένως, να απορριφθεί ως αβάσιμος ο περί του αντιθέτου προβαλλόμενος λόγος ακυρώσεως, σύμφωνα με τον οποίο η πρόβλεψη στον ν. 5094/2024 της δυνατότητας ίδρυσης παραρτημάτων ΝΠΠΕ αντίκειται στις διατάξεις του Συντάγματος».

Πώς φτάνει εκεί το Δικαστήριο;

Πρώτον, η Ολομέλεια δεν αντιμετωπίζει το άρθρο 16 ως απομονωμένη ρήτρα. Στη σκέψη για τη σχέση Συντάγματος – ενωσιακού δικαίου, το ΣτΕ υπενθυμίζει το άρθρο 28 Συντ., παραπέμποντας ρητά στη δική του νομολογία (ΣτΕ Ολομ. 3470-1/2011, 161/2010 κ.ά.) και διατυπώνει ότι από την ερμηνευτική δήλωση του άρθρου 28 προκύπτει «υποχρέωση εφαρμογής της ενωσιακής έννομης τάξης στην εσωτερική έννομη τάξη, περαιτέρω δε υποχρέωση εναρμόνισης των συνταγματικών διατάξεων με τους κανόνες του ενωσιακού δικαίου».

Το Δικαστήριο μάλιστα τονίζει ότι η υποχρέωση αυτή στηρίζεται στην «εκπεφρασμένη βούληση του αναθεωρητικού νομοθέτη επί του άρθρου 28».

Η πλειοψηφία περιγράφει την Ευρωπαϊκή Ένωση ως «μια “ένωση κρατών” με υψηλό βαθμό ολοκλήρωσης, στην οποία συμμετέχει η Ελληνική Δημοκρατία σύμφωνα με το άρθρο 28 του Συντάγματος».

Επισημαίνει ακόμη ότι, κατά τη νομολογία του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης (απόφαση Popławski, 24.6.2019, C-573/17), «με την αρχή της υπεροχής του δικαίου της Ένωσης κατοχυρώνεται η υπεροχή του δικαίου της Ένωσης έναντι του δικαίου των κρατών μελών» και ότι το εθνικό δικαστήριο «έχει την υποχρέωση να διασφαλίζει την πλήρη αποτελεσματικότητα» του ενωσιακού δικαίου «αφήνοντας εν ανάγκη αυτεπαγγέλτως ανεφάρμοστη κάθε αντίθετη διάταξη της εθνικής νομοθεσίας… χωρίς να υποχρεούται να ζητήσει ή να αναμείνει την προηγούμενη εξαφάνισή της είτε διά της νομοθετικής οδού είτε μέσω οποιασδήποτε άλλης συνταγματικής διαδικασίας».

Αυτή η θέση είναι κρίσιμη για την εσωτερική ισορροπία της απόφασης: η πλειοψηφία δεν λέει απλώς ότι ο νόμος 5094/2024 είναι «συμβατός». Λέει ότι η ερμηνεία του ίδιου του άρθρου 16 πρέπει να γίνει πλέον «σε αρμονία με το δίκαιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης», λόγω του άρθρου 28.

Δεύτερον, το ΣτΕ αξιοποιεί το ενωσιακό δίκαιο ειδικά για την ανώτατη εκπαίδευση. Το Δικαστήριο αναφέρει ότι από τα άρθρα 6, 165 και 166 ΣΛΕΕ, όπως ερμηνεύθηκαν από το ΔΕΕ, «προκύπτει σαφώς ότι ο χώρος της εκπαίδευσης και μάλιστα της ανώτατης δεν εξαιρείται της εφαρμογής των θεμελιωδών ελευθεριών, όπως είναι η ελευθερία εγκατάστασης». Επισημαίνει ότι τα κράτη μέλη «οφείλουν κατά την άσκηση της αρμοδιότητάς τους αυτής να τηρούν το δίκαιο της Ένωσης και, ειδικότερα, τις διατάξεις για την ελευθερία εγκατάστασης».

Το ΣτΕ παραθέτει τη νομολογία Cilevičs (7.9.2022, C-391/2020), η οποία έκρινε ότι η διοργάνωση μαθημάτων τριτοβάθμιας εκπαίδευσης έναντι αμοιβής αποτελεί οικονομική δραστηριότητα που εμπίπτει στην ελευθερία εγκατάστασης. Αναφέρει επίσης ότι, κατά το άρθρο 49 ΣΛΕΕ, «απαγορεύονται οι περιορισμοί της ελευθερίας εγκατάστασης των υπηκόων ενός κράτους μέλους στο έδαφος άλλου κράτους μέλους», και ότι ως περιορισμός θεωρείται κάθε μέτρο που «απαγορεύει, παρακωλύει ή καθιστά λιγότερο ελκυστική» την εγκατάσταση.

Στην ίδια κατεύθυνση, η πλειοψηφία αναφέρεται στην έννοια της αναλογικότητας, όπως αυτή έχει γίνει δεκτή από το ΔΕΕ. Σύμφωνα με την απόφαση, «κανένας περιορισμός της ελευθερίας εγκατάστασης δεν επιτρέπεται, εκτός αν δικαιολογείται από υπέρτερο λόγο γενικού συμφέροντος και συνάδει με την αρχή της αναλογικότητας».

Ο περιορισμός πρέπει να είναι «κατάλληλος να διασφαλίσει, κατά τρόπο συνεπή και συστηματικό, την υλοποίηση του επιδιωκόμενου σκοπού» και «να μην βαίνει πέραν του μέτρου που είναι αναγκαίο».

Από αυτό το σημείο και μετά, η πλειοψηφία κάνει το καθοριστικό βήμα. Διαπιστώνει ότι από τη νομολογία του ΔΕΕ προκύπτει πως «η απόλυτη απαγόρευση κάθε ιδιωτικής δραστηριότητας παροχής τριτοβάθμιας εκπαίδευσης δεν συμβαδίζει με την ελευθερία εγκατάστασης … καθώς και την αρχή της αναλογικότητας, που κατοχυρώνονται στο ενωσιακό δίκαιο». Και συνοψίζει: «Συνεπώς, ένα κράτος μέλος δεν μπορεί, επικαλούμενο εθνική ρύθμιση, ακόμα και συνταγματικού επιπέδου, … να αποκλείσει την παροχή, παραλλήλως προς τη δημόσια, οποιασδήποτε μορφής ιδιωτικής ανώτατης εκπαίδευσης».

Η πλειοψηφία απαντά και στην ένσταση περί εθνικής ταυτότητας. Αναφερόμενη στο άρθρο 4 παρ. 2 ΣΕΕ και στη νομολογία Cilevičs, σημειώνει ότι η Ένωση «σέβεται την εθνική ταυτότητα των κρατών μελών», αλλά και ότι η επίκληση της εθνικής ταυτότητας δεν μπορεί να λειτουργεί ως «πρόχειρη ρήτρα διαφυγής από τους κανόνες και τις αρχές των Συνθηκών της Ένωσης … η οποία θα μπορούσε να ενεργοποιηθεί ανά πάσα στιγμή από οποιοδήποτε κράτος μέλος», γιατί «η υποχρέωση της Ένωσης να “σέβεται” την εθνική ταυτότητα των κρατών μελών δεν μπορεί να ισοδυναμεί με δικαίωμα κράτους μέλους να αγνοεί το δίκαιο της Ένωσης κατά το δοκούν».

Τέλος, η Ολομέλεια απαντά ρητά και στην αιτίαση ότι με αυτή την ερμηνεία παρακάμπτεται το Σύνταγμα. Αναφέρει ότι η προσέγγιση της μειοψηφίας «δεν λαμβάνει υπ’ όψιν την ως άνω υποχρέωση του εθνικού δικαστή για ερμηνεία του Συντάγματος σε αρμονία με το ενωσιακό δίκαιο, όπως άλλωστε πράττουν τα ανώτατα δικαστήρια των κρατών μελών της Ευρώπης, χωρίς να τίθεται ζήτημα συνταγματικής αναθεώρησης».

Η μειοψηφία: «οποιαδήποτε άλλη ερμηνευτική προσέγγιση είναι contra Constitutionem»

Η μειοψηφία, αποτελούμενη από τον Αντιπρόεδρο Δ. Κυριλλόπουλο και τους Συμβούλους Β. Ραφτοπούλου, Π. Τσούκα, Μ. Τριπολιτσιώτη, Β. Ανδρουλάκη, Σ. Κτιστάκη, Ευστ. Σκούρα και Αικ. Ρωξάνα, εξέφρασε διαφορετική θέση. Η θέση αυτή χαρακτηρίζεται από δύο σταθερά σημεία: την προσήλωση στο γράμμα του άρθρου 16 και την άρνηση ότι μπορεί να υπάρξει προσαρμογή του χωρίς συνταγματική αναθεώρηση.

Η μειοψηφία υπενθυμίζει ότι, κατά πάγια νομολογία του ίδιου του ΣτΕ, «η ανώτατη εκπαίδευση έχει ως αποστολή την προαγωγή της επιστημονικής γνώσεως, μέσω της έρευνας και της διδασκαλίας, και όχι απλώς την παροχή επαγγελματικής εκπαιδεύσεως».

Η μειοψηφία αναφέρεται ρητά στο άρθρο 16 παρ. 5 και 8, στο οποίο ορίζεται ότι «η ανώτατη εκπαίδευση παρέχεται αποκλειστικά από νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου με πλήρη αυτοδιοίκηση» και ότι «η σύσταση ανώτατων σχολών από ιδιώτες απαγορεύεται».

Επ’ αυτών, η μειοψηφία δηλώνει: «δεν μπορεί να επιχειρηθεί ερμηνεία του κανόνα δικαίου, και δη του συνταγματικού, η οποία να είναι αντίθετη στο σαφές και αναμφήριστο νόημα των λέξεων που τον απαρτίζουν (προς την “ειωθυίαν αξίωσιν των ονομάτων” – Θουκυδίδης), ήτοι αντίθετη προς τον σημασιολογικό πυρήνα των περιεχομένων σε αυτόν εννοιών, όπως των λέξεων “αποκλειστικά” και “απαγορεύεται” που απαντώνται στο εδ. α΄ της παρ. 5 του άρθρου 16 και στο εδ. β΄ της παρ. 8 του άρθρου 16 του Συντάγματος».

Η φράση αυτή αποτελεί ίσως την πιο αιχμηρή διατύπωση ολόκληρης της μειοψηφίας. Το Σύνταγμα, σημειώνουν οι δικαστές, χρησιμοποιεί τις λέξεις «αποκλειστικά» και «απαγορεύεται», και αυτές – κατά τη γνώμη τους – δεν αφήνουν περιθώριο για ερμηνεία που θα οδηγούσε στο αντίθετο αποτέλεσμα. Η επίκληση στον Θουκυδίδη («ειωθυίαν αξίωσιν των ονομάτων») εντάσσεται σε αυτό ακριβώς το πλαίσιο: η μειοψηφία τονίζει ότι δεν πρέπει να αλλοιώνεται «ο σημασιολογικός πυρήνας» των λέξεων του Συντάγματος, γιατί εκεί εδράζεται η θεσμική του ασφάλεια.

Σε αυτή τη βάση προειδοποιεί ότι «μια τέτοια ερμηνευτική προσέγγιση δεν είναι μόνο λανθασμένη, αλλά και δυνητικά επικίνδυνη, διότι, μεταξύ άλλων, αντιτίθεται στις αρχές της ασφάλειας δικαίου και της προβλεψιμότητας, δομικών στοιχείων του Κράτους Δικαίου».

Η μειοψηφία θεωρεί ότι η πλειοψηφία παρακάμπτει τη συνταγματική διαδικασία. Σε άλλο απόσπασμα αναφέρει ότι η ερμηνευτική προσέγγιση που επιτρέπει τα παραρτήματα «διενεργείται … χωρίς την τήρηση της διαδικασίας του άρθρου 110» και ότι έτσι «πραγματοποιείται κατά παράβαση των αρχών της λαϊκής κυριαρχίας … και της διακρίσεως των λειτουργιών». Η μειοψηφία χαρακτηρίζει το άρθρο 16 παρ. 5, 6 και 8 ως τόσο σαφές «ώστε οποιαδήποτε άλλη ερμηνευτική προσέγγιση να είναι contra Constitutionem».

Σύμφωνα με τη μειοψηφία, η αναγκαιότητα συνταγματικής αναθεώρησης «αποτελεί sine qua non προϋπόθεση … για να λειτουργήσουν νομίμως τα ν.π.π.ε.», δηλαδή οι φορείς μέσω των οποίων θα λειτουργούν τα παραρτήματα. Διαφορετικά, κατά τη γνώμη αυτή, «ο νομοθέτης» και «ο ερμηνευτής και ο εφαρμοστής του Συντάγματος υπερβαίνουν τα όρια της διαγραφόμενης σε αυτό αρμοδιότητάς τους».

Η μειοψηφία υποστηρίζει επίσης ότι, εφόσον τίθεται ζήτημα εναρμόνισης του άρθρου 16 με το δίκαιο της Ένωσης, το Δικαστήριο όφειλε να απευθύνει προδικαστικό ερώτημα στο Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης, σύμφωνα με το άρθρο 267 ΣΛΕΕ. Αναφέρει ότι «το Συμβούλιο της Επικρατείας είναι υποχρεωμένο να διατυπώσει προς το Δ.Ε.Ε. … προδικαστικό ερώτημα» και μάλιστα προτείνει συγκεκριμένο ερώτημα, στο οποίο ζητείται να διευκρινιστεί εάν τα άρθρα 49 ΣΛΕΕ και τα σχετικά άρθρα του Χάρτη Θεμελιωδών Δικαιωμάτων επιβάλλουν την αποδοχή παραρτημάτων ιδρυμάτων τριτοβάθμιας εκπαίδευσης σε κράτος μέλος που έχει ρύθμιση όπως η ελληνική.

Με αυτόν τον τρόπο, η μειοψηφία δεν διαφωνεί μόνο επί της ουσίας (αν επιτρέπονται ή όχι τα παραρτήματα), αλλά και επί της διαδικασίας: θεωρεί ότι η πλειοψηφία έκρινε μόνη της ζήτημα ενωσιακού δικαίου που «έχει ήδη απαντηθεί από τις αποφάσεις του ΔΕΕ», κατά την πλειοψηφία, ενώ η ίδια η μειοψηφία θεωρεί ότι δεν έχει απαντηθεί επαρκώς και έπρεπε να παραπεμφθεί.

Το διακύβευμα

Η πλειοψηφία κατέληξε ότι «η υπό κρίση αίτηση πρέπει να απορριφθεί» και ότι «πρέπει να απορριφθεί ως αβάσιμος ο περί του αντιθέτου προβαλλόμενος λόγος ακυρώσεως», κρίνοντας πως η πρόβλεψη στον ν. 5094/2024 για την ίδρυση παραρτημάτων αλλοδαπών πανεπιστημίων «δεν αντίκειται στις διατάξεις του Συντάγματος».

Η μειοψηφία, αντίθετα, δήλωσε ότι «η κρινόμενη αίτηση θα έπρεπε να γίνει δεκτή» και ότι «οι διατάξεις του ν. 5094/2024 είναι αντισυνταγματικές», διότι, κατά τη μειοψηφία, χωρίς προηγούμενη αναθεώρηση του άρθρου 16 δεν μπορεί να γίνει δεκτή η λειτουργία ΝΠΠΕ που παρέχουν ανώτατη εκπαίδευση στην Ελλάδα.

Το κείμενο της Ολομέλειας δείχνει δύο αντίθετες συλλήψεις για το ίδιο άρθρο του Συντάγματος. Η πρώτη σύλληψη (πλειοψηφία) διαβάζει το άρθρο 16 «σε αρμονία με το δίκαιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης», στη βάση του άρθρου 28 Συντ. και της αρχής της υπεροχής του ενωσιακού δικαίου. Η δεύτερη (μειοψηφία) επιμένει ότι η φράση «η ανώτατη εκπαίδευση παρέχεται αποκλειστικά από νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου» και η φράση «η σύσταση ανώτατων σχολών από ιδιώτες απαγορεύεται» δεν επιδέχονται αναθεώρηση με ερμηνεία, διότι κάτι τέτοιο θα ήταν, κατά λέξη, «contra Constitutionem».

Στο τέλος, αυτό που μένει από την απόφαση 1918/2025 δεν είναι μόνο η τύχη του ν. 5094/2024. Είναι ότι το ίδιο το Συμβούλιο της Επικρατείας διατύπωσε δύο διαφορετικές αντιλήψεις για το πώς πρέπει να ερμηνεύεται το Σύνταγμα όταν συναντά το ενωσιακό δίκαιο: η μία υποστηρίζει την «υποχρέωση εναρμόνισης των συνταγματικών διατάξεων με τους κανόνες του ενωσιακού δικαίου», ενώ η άλλη τονίζει την «ειωθυίαν αξίωσιν των ονομάτων», υπογραμμίζοντας ότι οι λέξεις «αποκλειστικά» και «απαγορεύεται» δεν είναι διαπραγματεύσιμες.