Ενας χρόνος επιτελικό κράτος, μεταξύ παλαιοκομματισμού και μεταρρύθμισης

To 2016 ο Γιώργος Γεραπετρίτης δίδασκε στο πανεπιστήμιο Κοινοβουλευτικό Δίκαιο και ταυτόχρονα προετοίμαζε τον νόμο για το επιτελικό κράτος με εντολή του φρεσκοεκλεγμένου τότε προέδρου της ΝΔ Κυριάκου Μητσοτάκη. To εγχείρημα δεν ήταν απλό, γιατί δεν επρόκειτο απλώς για την αντικατάσταση μιας νομοθεσίας με μια καινούργια, αλλά για τη δημιουργία ενός διαφορετικού υποδείγματος για το κράτος. Η προσπάθεια ολοκληρώθηκε το 2019, λίγο πριν από τις εθνικές εκλογές. Μέσα στα σχεδόν τρία χρόνια που μεσολάβησαν μέχρι την ολοκλήρωση του νομοσχεδίου, ο σημερινός υπουργός Επικρατείας έφτιαξε μια ομάδα από νέους επιστήμονες, στην οποία συμμετείχαν οι Λεωνίδας Χριστόπουλος, Στέλιος Κουτνατζής, Νατάσα Υφαντή, Γιάννης Φουστανάκης, προκειμένου να βοηθήσει στη σύνταξη του νομοσχεδίου. Παράλληλα, ταξίδευε συχνά στην Αγγλία, στη Γαλλία και στη Γερμανία προκειμένου να συζητήσει με πανεπιστημιακούς καθηγητές και συμβούλους των αντίστοιχων κυβερνήσεων τις ιδέες της ομάδας του για τη θεσμική ανασυγκρότηση του κράτους.

Διαβουλεύσεις
και τροποποιήσεις

Αυτές οι συζητήσεις επέφεραν πολλές αλλαγές, τροποποιήσεις και βελτιώσεις, π.χ. για τον τρόπο παραγωγής της νομοθεσίας, για το ηλεκτρονικό σύστημα για τον συντονισμό και την παρακολούθηση του κυβερνητικού έργου ΜΑΖΙ, για την κυβερνοασφάλεια κ.ά. Το νομοσχέδιο για το επιτελικό κράτος κατατέθηκε στη Βουλή δύο ημέρες μετά την παροχή ψήφου εμπιστοσύνης στην κυβέρνηση Μητσοτάκη. Ακολούθησε εξαντλητική διαβούλευση στην αρμόδια Επιτροπή της Βουλής, με τη συμμετοχή πολλών φορέων, και μία εβδομάδα κοινωνικής διαβούλευσης. Στον νόμο 4622, ο οποίος ψηφίστηκε στις 6 Αυγούστου 2019, ενσωματώθηκε το 80% των προτάσεων της αντιπολίτευσης χωρίς να αλλάξει η φιλοσοφία του.

Οποιος έμπαινε στο γραφείο του κ. Γεραπετρίτη τέτοιες ημέρες το προηγούμενο καλοκαίρι θα πίστευε ότι βρίσκεται σε χώρο του πανεπιστημίου, σε εξεταστική περίοδο, και όχι στο Μέγαρο Μαξίμου. Συνεργάτες, νέοι επιστήμονες, απόφοιτοι της Εθνικής Σχολής Δημόσιας Διοίκησης και δημόσιοι υπάλληλοι δούλευαν πυρετωδώς, ξενυχτώντας γύρω από ένα μεγάλο ξύλινο τραπέζι φορτωμένο με φακέλους και τυπωμένες κόλλες χαρτί. Εκαναν διορθώσεις, προσθέσεις και αφαιρέσεις στο νομοσχέδιο, οι οποίες περνούσαν αμέσως στους φορητούς υπολογιστές τους. Το γραφείο του υπουργού Επικρατείας είναι τώρα πιο τυπικό και μοναχικό, αλλά εκείνη η προσπάθεια έχει πλέον μετρήσιμα αποτελέσματα.

Η «αριθμητική»
εντός Κοινοβουλίου

Στον έναν χρόνο που μεσολάβησε ψηφίστηκαν 95 νομοσχέδια, από τα οποία τα 70 είναι πρωτογενείς νομοθετικές πρωτοβουλίες της κυβέρνησης και τα 25 είναι κυρώσεις διεθνών συμβάσεων. Στο σύνολο των παραπάνω νομοσχεδίων μόνο 5 συζητήθηκαν με τη διαδικασία του επείγοντος ή του κατεπείγοντος – το 2020 κανένα. Για την αντιμετώπιση της πανδημίας εκδόθηκαν επτά Πράξεις Νομοθετικού Περιεχομένου, έκτασης μέχρι και 75 άρθρων, και περί τις 600 υπουργικές αποφάσεις, η πλειονότητα των οποίων χρειάστηκε από 2 έως 10 υπογραφές υπουργών.

Οι αριθμοί αποτυπώνουν πώς δούλεψε ο μηχανισμός παραγωγής νόμων, αλλά αποκαλύπτουν ελάχιστα για τη φιλοσοφία πάνω στην οποία στηρίχθηκε και για τις αλλαγές που επέφερε στη Δημόσια Διοίκηση η νέα αντίληψη για το κράτος. Το επιτελικό κράτος αποτελεί μια σύνθεση επιτυχημένων μοντέλων από διάφορες χώρες. Η οργάνωση της κυβέρνησης έγινε με βάση το πρότυπο της γερμανικής καγκελαρίας. Η νομοθεσία και οι σχέσεις της Βουλής με την κυβέρνηση ακολούθησαν το βρετανικό μοντέλο. Ο έλεγχος της Δημόσιας Διοίκησης βασίστηκε στα προηγμένα συστήματα της Σιγκαπούρης. «Για πρώτη φορά φτιάχτηκε ένα εγχειρίδιο διακυβέρνησης με μια συγκεκριμένη φιλοσοφία για το κράτος» επισημαίνει ο κ. Γεραπετρίτης.

Οι κατηγορίες Τσίπρα
περί υπερεξουσιών

Η ψήφιση του νομοσχεδίου το περασμένο καλοκαίρι προκάλεσε μεγάλη ένταση στη Βουλή. Ο Αλέξης Τσίπρας κατηγόρησε τον Κυριάκο Μητσοτάκη ότι αποκτά υπερεξουσίες σε βάρος του δημοκρατικού ελέγχου και ότι δεν εμπιστεύεται τους υπουργούς του. Ο Πρωθυπουργός, από την πλευρά του, αναγνώρισε «τις δυσκολίες και τις δυσκαμψίες» για τη μεταρρύθμιση που εισήγαγε, ωστόσο η κριτική ότι δημιούργησε ένα ισχυρό πρωθυπουργοκεντρικό κράτος συντηρείται επίμονα. Η δομή του Μεγάρου Μαξίμου υποκαθιστά στις μεγάλες κρίσεις τους υπουργούς, η επεξεργασία πολλών νομοσχεδίων γίνεται από το γραφείο του Πρωθυπουργού, το Υπουργικό Συμβούλιο συνεδριάζει τακτικά αλλά μοιάζει να έχει χάσει τη σημασία του, καθώς ελάχιστες φορές γίνεται πολιτική συζήτηση σε αυτό, πέραν της ανάλυσης των διαφόρων νομοσχεδίων. Οι μετακλητοί, ένα ζήτημα που έπληξε το κύρος της κυβέρνησης ΣΥΡΙΖΑ, απειλεί να διαβρώσει την αξιοπιστία και της σημερινής κυβέρνησης.

Η κυβέρνηση Σαμαρά είχε απασχολήσει 1.900 μετακλητούς υπαλλήλους, η κυβέρνηση Τσίπρα 2.739 και η κυβέρνηση Μητσοτάκη άγνωστο πόσους συνολικά. Πέρυσι ο Πρωθυπουργός είχε πει στη Βουλή ότι οι 161 μετακλητοί στις πρωθυπουργικές δομές θα μειωθούν σε 108 και συνολικά ο αριθμός των μετακλητών θα περιοριστεί κατά 12%. Ο Παναγιώτης Καρκατσούλης, στέλεχος του Κινήματος Αλλαγής, ο οποίος έχει αφιερωθεί στον αγώνα για τον εκσυγχρονισμό του δημόσιου τομέα, στηριζόμενος στα στοιχεία του Μητρώου Μισθοδοτουμένων του Ελληνικού Δημοσίου «apografi.gr», μιλάει για 2.774 μετακλητούς. Κυβερνητικές πηγές επισημαίνουν ότι σε αυτόν τον αριθμό περιλαμβάνεται και μεγάλος αριθμός μετακλητών από την Αυτοδιοίκηση, τον ευρύτερο δημόσιο τομέα και συνεργάτες βουλευτών, και δεν αφορά την κεντρική διοίκηση και τα υπουργεία, στα οποία οι μετακλητοί από 571 μειώθηκαν σε 467 και σε φορείς του Δημοσίου από 273 σε 180. Το προσεχές διάστημα ο κ. Γεραπετρίτης θα απαντήσει σε σχετική ερώτηση που κατέθεσε ο ΣΥΡΙΖΑ και αναμένεται να παρουσιάσει αναλυτικά στοιχεία. Στη δομή του Μεγάρου Μαξίμου πάντως απασχολούνται 100 μετακλητοί υπάλληλοι.

Η νοοτροπία
διακυβέρνησης

Αυτή η συζήτηση, η ανομολόγητη μάχη του κομματικού μηχανισμού της ΝΔ να εισχωρήσει στο κράτος και οι αντιστάσεις της Δημόσιας Διοίκησης, δείχνει ότι απαιτείται σθεναρή αντίσταση για να αλλάξει η νοοτροπία διακυβέρνησης. Το Μέγαρο Μαξίμου επιμένει στη μεταρρύθμισή του, αλλά σε ορισμένες περιπτώσεις, όπως π.χ. στον διορισμό διοικητών νοσοκομείων, κάνει τα στραβά μάτια προκειμένου να διατηρήσει τις ισορροπίες με το κόμμα. Δύο καρπούζια όμως δεν χωράνε στην ίδια μασχάλη.

Ο υπουργός Επικρατείας, και αρχιτέκτονας του επιτελικού κράτους, ξέρει ότι οι αλλαγές χρειάζονται χρόνο και προσπάθεια, όπως αυτή που καταβλήθηκε για να καμφθούν οι διοικητικές και πολιτικές αντιστάσεις σχετικά με τη μεταφορά της αρμοδιότητας τελικής υπογραφής από την πολιτική ηγεσία στους γενικούς διευθυντές. Γι’ αυτό υπερασπίζεται με επιμονή το δημιούργημά του. «Η κριτική περί πρωθυπουργοκεντρικού κράτους είναι λάθος» επισημαίνει. «Αυτό το κράτος υπήρχε πριν από το επιτελικό, χωρίς δομές, στο οποίο ο Πρωθυπουργός έκανε ό,τι ήθελε, για παράδειγμα δεν είχε υποχρέωση να συγκαλεί το Υπουργικό Συμβούλιο. Τώρα το Υπουργικό Συμβούλιο συνεδριάζει υποχρεωτικά μία φορά τον μήνα. Πλέον υπάρχουν ρητές και συντεταγμένες αρμοδιότητες και αυστηρά τυποποιημένες διαδικασίες, ώστε να περιορίζεται πολύ η δυνατότητα αυθαιρεσίας του οποιουδήποτε, ακόμα και του Πρωθυπουργού» προσθέτει.

Η ιδέα των κ.κ. Μητσοτάκη και Γεραπετρίτη ήταν να φτιαχθεί ένα σύστημα διακυβέρνησης το οποίο να μην εξαρτάται από τα πρόσωπα, να είναι αποπροσωποιημένο και να στηρίζεται μόνο στους θεσμούς. «Θεωρούμε ότι με το επιτελικό κράτος αποδίδουμε στα κρατικά όργανα τις προβλεπόμενες συνταγματικές τους αρμοδιότητες» σημειώνει ο υπουργός Επικρατείας.

Οι τέσσερις πυλώνες του νέου συστήματος

Το επιτελικό κράτος λειτουργεί βασισμένο σε τέσσερις πυλώνες.

l Κυβέρνηση. Λειτουργεί από πάνω προς τα κάτω. Ο κάθε υπουργός έχει απόλυτο έλεγχο του χαρτοφυλακίου του, αλλά υπάρχει κεντρικός σχεδιασμός ώστε να αποφεύγεται το νομοθετικό συνονθύλευμα. Μεγάλη συμβολική σημασία αποδίδεται την απόφαση να συνεδριάζει η κυβέρνηση στο Μέγαρο Μαξίμου και όχι στη Βουλή, όπως συνηθιζόταν, καθώς θεωρήθηκε ότι παραβίαζε την παράσταση διάκρισης των λειτουργιών και ότι ήταν αντίθετο στο πολιτειακό.

l Νοµοθεσία. Φτιάχτηκε το πιο προηγμένο, σύμφωνα με την κυβέρνηση, νομοθετικό σύστημα στην Ευρώπη, με τη βοήθεια καθηγητών του εξωτερικού και ιδίως της Ελένης Ξανθάκη, καθηγήτριας Νομοτεχνικής στο University College London. Το προσεχές διάστημα αναμένεται να δημιουργηθεί μια νέα ειδικότητα νομοτεχνικής στη Βουλή. Επίσης, συστάθηκαν δύο Επιτροπές: Αξιολόγησης της ποιότητας της νομοπαρασκευαστικής διαδικασίας, στην οποία για πρώτη φορά συμμετέχουν και οικονομολόγοι εκτός από νομικούς, και Κωδικοποίησης. Η Βουλή παρά την πανδημία δεν έκλεισε καθόλου, ενώ η Προεδρία της κυβέρνησης φρόντισε να είναι συνεπή τα μέλη της κυβέρνησης στον κοινοβουλευτικό έλεγχο. Οι επίκαιρες ερωτήσεις που συζητήθηκαν υπερβαίνουν το 85% των προγραμματισμένων (επί ΣΥΡΙΖΑ ήταν 51%) και το ποσοστό αδικαιολόγητης απουσίας των υπουργών έπεσε στο 0,2% από 29% που ήταν στην προηγούμενη κυβέρνηση.

l Δηµόσια Διοίκηση. Χρόνιο πρόβλημα της Δημόσιας Διοίκησης ήταν η ώσμωσή της με την πολιτική εξουσία. Τώρα πολλές αρμοδιότητες μεταφέρθηκαν στους υπηρεσιακούς γενικούς γραμματείς των υπουργείων, οι οποίοι επελέγησαν από ανεξάρτητο όργανο, και στους γενικούς διευθυντές, με στόχο την πλήρη ανεξαρτητοποίηση της Διοίκησης. Για παράδειγμα, οι δημόσιες συμβάσεις, η υπογραφή ατομικών διοικητικών πράξεων, όπως η χορήγηση αδειών κάθε είδους, έχουν μεταφερθεί από τα υπουργικά γραφεία με την προσδοκία να εξαλειφθούν η διαπλοκή και το ρουσφέτι. Ο υπηρεσιακός γενικός γραμματέας και ο γενικός διευθυντής έχουν αναλάβει το 80% του φόρτου που είχε ο υπουργός σχετικά με την υπηρεσιακή διοίκηση.

l Εθνική Αρχή Διαφάνειας. Εξοπλίστηκε με εγγυήσεις ανεξαρτησίας και με κανόνες εσωτερικού ελέγχου της Αρχής, για να αποτραπεί η δημιουργία παρασυστημάτων. Η ίδρυση και η λειτουργία της συνέβαλε στη βελτίωση κατάταξης της χώρας κατά 7 θέσεις στον «Δείκτη Αντίληψης της Διαφθοράς 2019». Επιπλέον, εξοικονομήθηκαν πάνω από 100.000 ευρώ ετησίως από τη μετεγκατάσταση των πρώην ΣΕΔΕ και ΣΕΕΜΕ στο κεντρικό κτίριο της Αρχής, ενώ εξειδικεύθηκαν έργα 1 εκατ. ευρώ για τη μεταρρύθμιση του δημόσιου τομέα, αξιοποιώντας ανεκμετάλλευτους πόρους του ΕΣΠΑ. Η ΕΑΔ έπαιξε σημαντικό ρόλο στην εφαρμογή της αντικαπνιστικής νομοθεσίας και στην αντιμετώπιση της πανδημίας του κορωνοϊού.

Οι τρεις προκλήσειςτου Πρωθυπουργού

Με την ανακοίνωση της δομής η οποία θα συντονίσει τα έργα του Ταμείου Ανάκαμψης στο Υπουργικό Συμβούλιο της Παρασκευής, ο Κυριάκος Μητσοτάκης τακτοποίησε, σε αυτή τη φάση, το ένα από τρία μεγάλα ανοιχτά μέτωπα που έχει. Το δεύτερο είναι η αύξηση των κρουσμάτων κορωνοϊού και το τρίτο αφορά τις ελληνοτουρκικές σχέσεις, ένα πεδίο διαρκούς έντασης, την οποία ελπίζει να μειώσει με την επανέναρξη των διερευνητικών επαφών σε επίπεδο πρέσβεων που θα ανακοινωθεί μετά τον Δεκαπενταύγουστο. Πρόκειται για θέματα δύσκολου χειρισμού, τα οποία θα απασχολήσουν για μεγάλο διάστημα την πολιτική ζωή και την κοινωνία και θα ζορίσουν την κυβέρνηση. Ο Πρωθυπουργός, όμως, αποφάσισε να διαχειριστεί δυναμικά αυτή την ιδιαίτερη συγκυρία, στην οποία και λόγω της πανδημίας ανακατατάσσονται οι συμμαχίες εντός της ΕΕ και επανακαθορίζεται η σχέση της Ευρώπης με την Τουρκία.
Ολα τα μεγάλα ζητήματα της περιόδου αλληλοδιαπλέκονται και δημιουργούν ευκαιρίες που πριν από μερικούς μήνες θα φάνταζαν εξωπραγματικές.

Οι διαπραγματεύσεις
με την Αγκυρα
Η κρίση στον Εβρο και η επιτυχής διαχείριση του πρώτου κύματος κορωνοϊού έφεραν τον έλληνα Πρωθυπουργό στο κεντρικό τραπέζι της διαπραγμάτευσης για το Ταμείο Ανάκαμψης στις Βρυξέλλες. Οι συμμαχίες που χτίστηκαν με αυτή την αφορμή δεν θα μπορούσαν να καταρρεύσουν εν όψει της τουρκικής προκλητικότητας στο Αιγαίο και στην Ανατολική Μεσόγειο, η οποία έχει ενοχλήσει και πολλές άλλες χώρες. Το σημαντικό για τη χώρα μας είναι να ξεκινήσουν οι διερευνητικές επαφές από εκεί που σταμάτησαν το 2016 και σε αυτό φαίνεται ότι συμφώνησε η τουρκική πλευρά στην πρόσφατη τριμερή συνάντηση στο Βερολίνο. Ασφαλώς θα πρέπει να προηγηθούν τα ΜΟΕ και να απέχει η Τουρκία από προκλητικές συμπεριφορές. Από την ελληνική πλευρά αναμένεται να τεθεί επικεφαλής ο πρέσβης ε.τ. Παύλος Αποστολίδης, ο οποίος διηύθυνε τις σχετικές συζητήσεις από το 2000 ως το 2016.
Σε αυτό το σύνθετο πεδίο των μεγάλων προκλήσεων θα κριθεί ο κ. Μητσοτάκης από το πώς θα αξιοποιήσει τις ευκαιρίες που ανοίγονται και από το αν θα καταφέρει να δημιουργήσει ευρύτερες συναινέσεις στο εσωτερικό για τους μεγάλους εθνικούς στόχους. Με τη δομή που ανακοίνωσε για το Ταμείο Ανάκαμψης έθεσε και τα όρια των αλλαγών που προτίθεται να κάνει επί του παρόντος στην κυβέρνηση. Οπως φαίνεται, δεν θα μετακινηθεί κανένας κεντρικός υπουργός, και οι μετακινήσεις που θα γίνουν θα είναι στοχευμένες προς την κατεύθυνση της ενίσχυσης των υφυπουργών, είτε με την αναβάθμιση ορισμένων γενικών γραμματέων, είτε με μεταγραφές από την Κοινοβουλευτική Ομάδα της ΝΔ.

Η επιτροπή για
το αναπτυξιακό σχέδιο
Η εκπόνηση του αναπτυξιακού σχεδίου για τη χώρα ανατέθηκε σε μια πενταμελή Εκτελεστική Επιτροπή στη Γραμματεία της Κυβέρνησης, η οποία αποτελείται από τον υφυπουργό Δημοσιονομικής Πολιτικής Θεόδωρο Σκυλακάκη, ο οποίος αναμένεται να αναβαθμιστεί σε αναπληρωτή υπουργό, από τον υφυπουργό συντονισμού του κυβερνητικού έργου Ακη Σκέρτσο, τον γενικό γραμματέα Δημοσίων Επενδύσεων και ΕΣΠΑ Δημήτρη Σκάλκο, τον προϊστάμενο του Οικονομικού Γραφείου του Πρωθυπουργού Αλέξη Πατέλη και τον πρόεδρο του Συμβουλίου Εμπειρογνωμόνων Μιχάλη Αργυρού. Πρόκειται για μια δεμένη ομάδα με αρμοδιότητες που αλληλοσυμπληρώνονται και η οποία έχει πιάσει δουλειά από τις 10 Ιουλίου.
Κάτω από την Εκτελεστική Επιτροπή θα εργάζονται πέντε ομάδες εργασίας, αποτελούμενες από 7-15 άτομα για:
l Την «πράσινη» ανάπτυξη υπό την εποπτεία του υπουργείου Περιβάλλοντος και Ενέργειας.
l Την ψηφιακή πολιτική υπό την εποπτεία του υπουργείου Ψηφιακής Διακυβέρνησης.
l Την απασχόληση, δεξιότητες και κοινωνική συνοχή υπό την εποπτεία του υπουργείου Εργασίας.
l Τις υποδομές υπό την εποπτεία του υπουργείου Υποδομών και Μεταφορών.
l Τον παραγωγικό μετασχηματισμό και τις ιδιωτικές επενδύσεις υπό την εποπτεία του υπουργείου Ανάπτυξης και Επενδύσεων.

Η εποπτεία
στο Οικονομικών
Το υπουργείο Οικονομικών θα έχει τη συνολική εποπτεία όλων των ροών χρηματοδότησης. Αύριο ή την Τρίτη αναμένεται και η έναρξη λειτουργίας των επιτροπών και αναμένεται εντατική δουλειά όλον τον Αύγουστο, αφού ως τις 24 του μήνα πρέπει να έχει παραδοθεί το πρώτο σχέδιο, το οποίο θα παρουσιατεί από τον Πρωθυπουργό στη ΔΕΘ. Εντός του Σεπτεμβρίου θα γίνει ευρύς διάλογος με τους κοινωνικούς εταίρους και συζήτηση στη Βουλή προκειμένου να καταθέσουν τις θέσεις τους όλες οι πολιτικές δυνάμεις. Θα ακολουθήσει η κατάθεση του προσχεδίου στις Βρυξέλλες στις 15 Οκτωβρίου, που συμπίπτει και με την κατάθεση του προϋπολογισμού, ενώ το τελικό σχέδιο θα κατατεθεί στις 15 Απριλίου. Η κυβέρνηση αποφάσισε να εντάξει στο εθνικό σχέδιο λίγα εμβληματικά και εθνικά έργα.

Ο σύνδεσμος
με τις Βρυξέλλες
Ο κ. Πατέλης θα είναι ο σύνδεσμος της κυβέρνησης με τις Βρυξέλλες. Εχει ήδη συζητήσει με τις αρμόδιες επιτροπές της Κομισιόν για τον σχεδιασμό της Ελλάδας, ενώ ευρωπαϊκές χώρες, όπως η Ισπανία, η Πορτογαλία και η Ρουμανία, ενδιαφέρθηκαν να μάθουν πώς οργανώνει η χώρα μας την επεξεργασία των προγραμμάτων. Στην Κομισιόν η Ούρσουλα φον ντερ Λάιεν δημιουργεί μια νέα γραφειοκρατία υπό την εποπτεία της για το Ταμείο Ανάκαμψης, αλλά επειδή πρόκειται για την επεξεργασία και επίβλεψη των εθνικών προγραμμάτων 27 χωρών, είναι πιθανό το γραφείο της να διαχειριστεί ορισμένα μόνο. Η Ελλάδα, λόγω μνημονίων, ενδέχεται να υπαχθεί στη Διεύθυνση Οικονομικών υπό τον επίτροπο Οικονομικών και Νομισματικών Υποθέσεων Πάολο Τζεντιλόνι.