Η αναμόρφωση της κοινωνικής ασφάλισης

Από διμήνου στα προβλήματα που αντιμετωπίζει η χώρα μας προστέθηκε και αυτό του ασφαλιστικού. Παλιό το πρόβλημα, άγνωστο το μέγεθός του για τους πολλούς, παρουσιάστηκε κάποια στιγμή από την κυβέρνηση με «άκομψο» τρόπο, για να προκαλέσει το ξεχείλισμα της οργής ενός λαού που από έτη παρακολουθεί αγόγγυστα την προώθηση της σύγκλισης αναμένοντας καλύτερες μετά ΟΝΕ εποχής μέρες.

Από τη μέχρι στιγμής εξέλιξη δεν προδικάζεται μακροχρόνια αίσιο τέλος, αφού η λύση προωθείται στα γνωστά αριθμητικά σχήματα της αυξομείωσης των συντελεστών: του χρόνου συνταξιοδότησης, του ύψους σύνταξης και των σχετικών παραμέτρων χρηματοδότησης του συστήματος. Τα σχήματα αυτά κάτω από την πίεση του συνεχώς διευρυνόμενου κράτους πρόνοιας αλλά και τις γενικότερες οικονομικές εξελίξεις (οικονομική ανάπτυξη, ανεργία, δημογραφικό) έχουν ­ ιδία μεταπολεμικά ­ συνεχώς μεταλλαχθεί και είναι γνωστό ότι η απόδοσή τους είναι βραχυχρόνια. Γνωστό επίσης είναι ότι στο εξωτερικό η λύση του ασφαλιστικού προβλήματος αναζητείται και προς άλλες κατευθύνσεις με σχεδιασμούς των αποκαλουμένων «κεφαλοποιητικών» συστημάτων, δηλαδή αυτών που βασίζονται στη δημιουργία και κυρίως την αξιοποίηση των ασφαλιστικών κεφαλαίων.

Παρατηρώντας τα μεγάλα ανοίγματα των διαφόρων ασφαλιστικών ταμείων (και ιδίως του ΙΚΑ) αλλά γενικότερα και τα προβαλλόμενα μελλοντικά αρνητικά αποτελέσματα, γεννιέται το ερώτημα πώς φθάσαμε σε τέτοιο σημείο πτώσης και περαιτέρω πώς είναι δυνατόν να αντιμετωπισθεί αποτελεσματικά η κατάσταση.

Στη χώρα μας η κοινωνική ασφάλιση αναπτύχθηκε, ως συνήθως συμβαίνει στην Ελλάδα, ανώμαλα. Ξεκίνησε με περιορισμένο αριθμό αλληλοβοηθητικών μονάδων (1836), πέρασε σε μερικά ασφαλιστικά ταμεία (1856), για να επεκταθεί ­ με ανταποδοτικό κυρίως χαρακτήρα ­ ιδία στην περίοδο της κρίσης (1928-1935) σημαντικά σε όλη σχεδόν την Ελλάδα. Το ΙΚΑ ιδρύθηκε από τον Ε. Βενιζέλο το 1932 (Ν. 5276/32 και Ν. 6298/34) και άρχισε να λειτουργεί το 1937. Ο άλλος μεγάλος οργανισμός, ο ΟΓΑ, ιδρύθηκε από τον Κ. Καραμανλή το 1961 (Ν. 4169/61).

Τα γενικά χαρακτηριστικά της εξέλιξης του θεσμού έχουν ως εξής:

α. Η ανάπτυξη του όλου συστήματος έγινε με άναρχο τρόπο. Επιπλέον το σύστημα δεν κάλυψε το σύνολο του πληθυσμού αλλά διάφορες πληθυσμιακές ομάδες που η απασχόλησή τους είχε σχέση με την κρατική εξουσία ή το μεγάλο ­ τραπεζικό ­ κεφάλαιο.

β. Οι όροι λειτουργίας του συστήματος κυριαρχούνταν από ανομοιογένεια ενώ η διαχείρισή του δεν υπάκουε σε κοινούς και γενικά παραδεκτούς κανόνες. Η όλη προσπάθεια έτεινε στη λογιστική εξισορρόπηση των εσόδων και δαπανών με εναλλαγές κυρίως στη συμμετοχή των διαφόρων συντελεστών που διαμορφώνουν το τελικό αποτέλεσμα.

γ. Το κράτος έχοντας στην εποπτεία του το όλο ασφαλιστικό σύστημα «περνούσε» μέρος της κοινωνικής πολιτικής του απ’ αυτό, δημιουργώντας πρόσθετα προβλήματα (ειδικά επιδόματα παραπληγικού, τετραπληγικού, εθνικής αντίστασης, πολιτικά διωχθέντων κλπ.). Η ορθή ως περιεχόμενο αυτή κοινωνική πολιτική ασκήθηκε εσφαλμένα σε βάρος των ασφαλιστικών ταμείων που κλήθηκαν να καλύψουν τα νέα απρόβλεπτα βάρη.

δ. Το κράτος εκμεταλλεύθηκε προς όφελός του τα κεφάλαια των ασφαλιστικών ταμείων (καταθέσεις, επενδύσεις). Το 1939 το σύνολο του ενεργητικού των τότε υπαρχόντων (134) ασφαλιστικών οργανισμών ανερχόταν σε 6.625 εκατ. δρχ., που ήσαν τοποθετημένα όπως φαίνονται στον πίνακα 1.

* Οι επενδύσεις των κεφαλαίων

Από αυτά τα κεφάλαια μεταπολεμικά μόνο τα επενδεδυμένα στα ακίνητα (855 εκατ. δρχ.) διασώθηκαν. Οι αναγκαστικοί δανεισμοί του κράτους (επί Μεταξά «κατασχέθηκαν» με τη μορφή των δανείων αποθεματικά ασφαλιστικών οργανισμών 850 εκατ. δρχ., από τα οποία 500 εκατ. δρχ. του ΙΚΑ) και αργότερα λόγω πολέμου, και τελικά η Κατοχή (Ν. 18/44) είχαν ως συνέπεια να εξανεμισθούν όλα τα υπόλοιπα ως άνω κεφάλαια.

Αλλά και η πολιτική της διαχείρισης των κεφαλαίων ήταν εσφαλμένη! Οι καταθέσεις ως μέρος των κεφαλαίων των ΝΠΔ Δικαίου από το 1928 ήταν υποχρεωτικά τοποθετημένες στην Εθνική Τράπεζα (Ν. 3483/28). Τη δεκαετία του ’40, η Κατοχή και μετά την απελευθέρωση (και ως το ’53) τέσσαρες υποτιμήσεις της δραχμής αλλά και η διατήρηση των εν λόγω καταθέσεων, κυρίως με βραχυπρόθεσμη μορφή εν όψει της οριστικής κυβερνητικής απόφασης για την επένδυσή τους, είχαν ως αποτέλεσμα τη συντριπτική μείωση της εκτός ακινήτων περιουσίας των Ταμείων. Παράλληλα το κράτος εμπόδιζε τα εν λόγω πρόσωπα και ιδία τα ασφαλιστικά ταμεία να επενδύουν τα διαθέσιμά τους σε ακίνητα. Η αιτιολόγηση αναφερόταν πάντοτε στη νομισματική ισορροπία και τη σταθερότητα της οικονομίας!

Το 1950 το προνόμιο της Εθνικής τυπικά έληξε, αλλά οι καταθέσεις των ΝΠΔΔ και των ασφαλιστικών ταμείων μεταφέρθηκαν «λόγω υφισταμένης κατεπειγούσης και αναποφεύκτου ανάγκης» υποχρεωτικά στην Τράπεζα της Ελλάδος (ΑΝ. 1611/50). Οι καταθέσεις ήταν έντοκες (το επιτόκιο το καθόριζε η Νομισματική Επιτροπή) και τα κεφάλαια «επενδύονταν» από την Τράπεζα της Ελλάδος σε έντοκες καταθέσεις στις υπόλοιπες τράπεζες που ήταν υποχρεωμένες με αυτές να χρηματοδοτήσουν τη γεωργία, το εμπόριο και τη βιομηχανία. Η τελευταία διευκρίνιση ήταν περιττή γιατί οι τράπεζες είχαν τότε τόσο μεγάλη ανάγκη διαθεσίμων ώστε τα άνω κεφάλαια (που υπερέβαιναν το 50% των συνολικών καταθέσεων) αποτελούσαν σημαντική ενίσχυση του κεφαλαίου τους που προοριζόταν φυσικά για χρηματοδότηση της αγοράς. Ιδού το επιτόκιο (καθορισμένο από το κράτος) που έπαιρναν για τις καταθέσεις τους τα ασφαλιστικά ταμεία ως και τα αντίστοιχα που ίσχυαν για τις καταθέσεις ταμιευτηρίου και προθεσμίας την περίοδο 1951-2000 (πίνακας 2).

Οι διαφορές είναι εμφανείς και τα συμπεράσματα σαφέστατα. Με τα κεφάλαια των ασφαλιστικών ταμείων χρηματοδοτήθηκε η αγορά, αυτή που εξέθρεψε την εποχή εκείνη και τις προβληματικές!

* Το ασφαλιστικό των τραπεζών

Αναφερόμαστε ιδιαίτερα στο ασφαλιστικό των τραπεζών, επειδή ο τραπεζικός τομέας ήταν ο πρώτος οργανωμένος στη χώρα μας τομέας και φυσικό είναι να έχει δημιουργήσει από παλιά σύστημα ασφάλισης των εργαζομένων ισχυρό που δεν υπήρχε λόγος να καταστεί προβληματικό. Πρώτη η Εθνική Τράπεζα το 1867 οργάνωσε ασφαλιστική μονάδα. Η οργάνωση του ασφαλιστικού συστήματος της Τράπεζας ήταν τέτοια ώστε ουδέποτε ως τον Β´ Παγκόσμιο Πόλεμο δημιουργήθηκε θέμα βιωσιμότητάς του. Στις παραμονές του πολέμου (1939) το ασφαλιστικό ταμείο είχε πλεόνασμα το 1/3 των εσόδων του (31 εκατ. δρχ.), ενώ παράλληλα η καθαρή περιουσία του ανερχόταν σε 492 εκατ. δρχ. Και όλα αυτά επιτυγχάνονταν με την εισφορά των εργαζομένων και του εργοδότη (5%+5%), δηλαδή χωρίς επιβάρυνση του Δημοσίου.

Είναι αλήθεια ότι η τότε σχέση αριθμού συνταξιούχων προς ασφαλισμένους ήταν πολύ ευνοϊκή (1:6,5) αλλά η μεταστροφή της όλης κατάστασης επήλθε κυρίως από τις άστοχες κρατικές παρεμβάσεις. Ιδού μερικές χαρακτηριστικές κρατικές παρεμβάσεις που έγιναν μετά το 1940.

α) Με τον Πόλεμο του 1940 το κράτος υποχρέωσε τα ασφαλιστικά ταμεία να συνεισφέρουν στις αμυντικές δαπάνες του πολέμου και να επενδύσουν τα διαθέσιμά τους σε χρεόγραφα του Δημοσίου. Το ασφαλιστικό ταμείο της Εθνικής επένδυσε 550 εκατ. δρχ. της εποχής εκείνης. Ορθή κρατική ενέργεια αλλά το κράτος μετά τον Πόλεμο δεν αντιμετώπισε έστω και μερικά τις ολοκληρωτικές ζημιές που υπέστησαν οι ασφαλιστικοί οργανισμοί, όπως έκανε για άλλους τομείς (βιομηχανία).

β) Οι μεταπολεμικές περιπέτειες, με τις διώξεις, εξορίες και απολύσεις των υπαλλήλων, οι εθελούσιες έξοδοι και η εν συνεχεία νέα κατά τον Εμφύλιο αναστάτωση ­ με νέες απολύσεις υπαλλήλων για πολιτικούς λόγους ­ δημιούργησαν απρόβλεπτα βάρη για τα ασφαλιστικά ταμεία που ποτέ δεν αντιμετωπίστηκαν από το κράτος όπως αυτό υποσχόταν.

γ) Η «ρωμαλέα» πολιτική του Μαρκεζίνη το 1953 (συγχώνευση Τραπεζών Εθνικής – Αθηνών), που είχε ως συνέπεια την ομαδική απόλυση άνω των 1.000 υπαλλήλων της Εθνικής (ΝΔ 2510/53), έπληξε τα ταμεία της Εθνικής και δημιούργησε ελλείμματα που το κράτος παρά την υπόσχεσή του τα φόρτωσε στα ίδια τα ταμεία.

δ) Η κατ’ απαίτηση του διοικητή Ηλιάσκου αυθαίρετη μείωση της εργοδοτικής εισφοράς μόνο στην Εθνική κατά 50% με πρόφαση την… εξυγίανση της Τράπεζας που ποτέ δεν έγινε, δημιούργησε νέα προβλήματα.

ε) Η παρέμβαση της πολιτείας στην εκμετάλλευση της κινητής και ακίνητης περιουσίας των ταμείων θα μπορούσε να χαρακτηρισθεί καταστροφική (Ν. 1611/50 κτλ., κτλ.). Η κατάθεση των κεφαλαίων δεν απέφερε τόκο (εφόσον ήταν κεφάλαια για κάλυψη τρεχουσών αναγκών) ή απέφερε τόκο (γι’ αυτά που υποχρεωτικά κατετίθεντο στην Τράπεζα της Ελλάδος) που καθοριζόταν από το κράτος σε πολύ χαμηλά επίπεδα (σχετικοί αριθμοί ανωτέρω).

Η κατά καιρούς υποχρεωτική επένδυση κεφαλαίων σε ορισμένους τίτλους χαμηλής απόδοσης, προς ενίσχυση των τελευταίων, έγινε σε βάρος των ταμείων. Αναφέρθηκε ότι η απόδοση του χαρτοφυλακίου των ασφαλιστικών ταμείων της Εθνικής ήταν (τουλάχιστον ως τη δεκαετία του ’90) μόνο 3,4%, ενώ θα μπορούσε να ήταν σύμφωνα με μελέτες (1990) τουλάχιστον 25%-30%, που σημαίνει πρόσθετα ετήσια έσοδα περίπου 12 δισ. δρχ., δηλαδή δεκαπλάσια αυτών του έτους 1990.

Η διαχείριση της ακίνητης περιουσίας ποτέ δεν αφέθηκε στην ελεύθερη θέληση των ταμείων. Το 1990 τα ακίνητα των ταμείων της Εθνικής (άνω των 25 δισ., με τιμές 1990) είχαν υποτυπώδη ή μηδαμινή (απέδιδαν ετησίως μόνο… 107 εκατ. δρχ.) εκμετάλλευση. Μια ελεύθερη και σωστή εκμετάλλευση των ακινήτων μπορούσε να αποδώσει άνω των 2,5 δισ.

στ) Πολιτική σαν αυτή που εκφράστηκε με το ΝΔ 4202/61 ή τον Ν. 1405/83 (περί διαδοχικής ασφάλισης) κτλ. πέρασε μέσα από τα ταμεία δημιουργώντας μεγάλα προβλήματα σε αυτά.

ζ) Η καθιέρωση της 35ετίας (Ν. 1232/82) δημιούργησε μεγάλα προβλήματα στα ταμεία όχι μόνο με τη στέρηση των εισφορών και μάλιστα υψηλόμισθων (μείωση ορίου από 40 σε 35 χρόνια) αλλά και από την ανακατάταξη των συντάξεων βάσει του νέου ορίου των 35 ετών για πλήρη σύνταξη.

η) Η καθιέρωση του ενιαίου μισθολογίου που ανέτρεψε την επικρατούσα στα ταμεία των τραπεζών τάξη, σε βάρος όμως της οικονομικής ισορροπίας των ίδιων των ταμείων.

θ) Η άσκηση κοινωνικής πολιτικής με τα ειδικά ως άνω επιδόματα, εθνικής αντίστασης, πολιτικά διωχθέντων κτλ., δημιούργησε νέα προβλήματα.

* Οι προοπτικές του συστήματος

Αν θέλουμε να αναμορφώσουμε το ασφαλιστικό σύστημα, θα πρέπει να αγνοήσουμε τις λογιστικές ανακατατάξεις και να σχεδιάσουμε ένα καινούργιο σύστημα ξεκινώντας από σύγχρονες κοινωνικοοικονομικές αρχές. Σε αυτή την περίπτωση θα πρέπει να μελετηθεί η δημιουργία συστήματος με πολλαπλούς «άξονες» όπου ο πρώτος (ο εθνικός) θα καλύπτει ­ διανεμητικό σύστημα ­ όλους τους ασφαλισμένους με μια «βασική» ­ εθνική ­ σύνταξη και για τις εισφορές υπόχρεοι θα είναι το κράτος, ο εργοδότης και οι εργαζόμενοι.

Οι υπόλοιποι «άξονες» θα είναι κεφαλαιοποιητικοί και οι σχετικές εισφορές θα καλύπτονται από τους εργοδότες και τους εργαζομένους ή μόνο (στην περίπτωση του τρίτου άξονα) από τους τελευταίους.

Ο δεύτερος «άξονας» θα αποτελείται από σειρά μονάδων που με τις εισφορές εργοδοτών και εργαζομένων και υπό την εποπτεία του κράτους θα παρέχουν, βάσει κεφαλαιοποιητικού συστήματος, συντάξεις που θα είναι ανάλογες των επί μέρους εισφορών κτλ. Ηδη έχουν προταθεί από διαφόρους πολλά συστήματα, η επιλογή όμως του πλέον κατάλληλου αποτελεί έργο των επί μέρους επιτροπών μελετών.

Ο τρίτος «άξονας», αποκλειστικά και αυτός κεφαλαιοποιητικός, θα βασίζεται στις εισφορές των εργαζομένων και τις ανάλογες προαιρετικές των εργοδοτών. Με τη δημιουργία των άνω 2 και 3 αξόνων δίνεται η ευκαιρία στις μονάδες να δημιουργήσουν καλύτερους ανταγωνιστικούς όρους στην αγορά προσέλκυσης στελεχών αφού θα έχουν τη δυνατότητα να παρέχουν πακέτα αμοιβής ­ με ασφαλιστική κάλυψη ­ και bonus για υψηλού επιπέδου εργασία.

Ενα ισχυρό ταμείο ασφάλισης αποτελεί θεμελιακό παράγοντα για τη στελέχωση της κάθε τράπεζας που το διαθέτει. Κατά συνέπεια η οποιαδήποτε θυσία της τράπεζας για την ενίσχυση των ταμείων της δεν αποτελεί μόνο κοινωνική εισφορά αλλά είναι και παραγωγική γι’ αυτήν δαπάνη που θα πρέπει να αναληφθεί. Αν κρίνεται απαραίτητη (;) η συγχώνευση των ταμείων των τραπεζών τότε αυτό κατά τη γνώμη μας θα πρέπει να γίνει μόνο στον πρώτο άξονα. Ο δεύτερος (π.χ. τα επικουρικά) θα πρέπει να είναι αυτοτελής για κάθε μεγάλη τράπεζα (ιδία Εθνική) και να ενισχυθεί όλως ιδιαίτερα από τις επί μέρους τράπεζες ώστε να μπορεί στο εγγύς μέλλον, όταν τα ασφαλιστικά προβλήματα με τις υπάρχουσες προοπτικές διογκωθούν, να καλύψει τις ασφαλιστικές ανάγκες των εργαζομένων!

Ολα τα ανωτέρω μπορεί μετά από μελέτη να αναμορφωθούν με τέτοιο τρόπο ώστε να εξευρεθούν τελικά τέτοια σχήματα που να εξασφαλίζουν τη μακροχρόνια βιωσιμότητα των ταμείων, τη μόνη ικανή να επιτύχει την κοινωνική ηρεμία των εργαζομένων. Εκσυγχρονισμός νομίζουμε ότι δεν είναι η διακήρυξη αρχών αλλά η επιτυχής εφαρμογή σύγχρονων αντιλήψεων στην πολιτική, οικονομική και κοινωνική ζωή της χώρας. Ιδού η ευκαιρία!

Ο κ. Γιώργος Τρ. Μίρκος είναι επίτιμος διοικητής της Εθνικής Τράπεζας της Ελλάδος.