Για δεκαετίες, η διεύρυνση της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΕΕ) αντιμετωπιζόταν ως κάτι σχεδόν αυτονόητο, μια διαδικασία ένταξης ευρωπαϊκών κρατών σε ένα ήδη διαμορφωμένο θεσμικό και οικονομικό περιβάλλον. Σήμερα, ωστόσο, η σημασία της υπερβαίνει κατά πολύ αυτή την αντίληψη. Η διεύρυνση, δομικό στοιχείο του ενωσιακού «DNA», επανέρχεται δυναμικά ως στρατηγική επιλογή της ΕΕ, συνδεδεμένη άμεσα με ζητήματα ασφάλειας, σταθερότητας και γεωπολιτικής ισχύος.
Η ιστορία της ΕΕ είναι η ιστορία μιας κοινωνικής οικονομίας της αγοράς αποτελούμενης από φιλελεύθερες δημοκρατίες που, κατόπιν κοινής προσπάθειας, έγιναν ισχυρότερες και πιο ευημερούσες. Από τη δεκαετία του 1970, όταν χώρες της Ευρώπης αποζητούσαν ακόμη την εδραίωση της δημοκρατίας και την ολική ανασυγκρότηση των οικονομιών τους, έως τη σύγχρονη εποχή, ολοκληρώθηκαν επιτυχώς μια σειρά διευρύνσεων, οι οποίες οδήγησαν από τις Ευρωπαϊκές Κοινότητες των 6 κρατών μελών στη σημερινή Ένωση των 27 κρατών μελών.
Ιδιαίτερη σημασία πρέπει να δοθεί στο άρθρο 49 της Συνθήκης της ΕΕ που ορίζει ότι κάθε ευρωπαϊκό κράτος που σέβεται τις αξίες της Ένωσης και δεσμεύεται να τις προάγει μπορεί να υποβάλει αίτηση προσχώρησης. Η ενταξιακή διαδικασία -αυστηρή, μακροχρόνια και πολυεπίπεδη- προϋποθέτει την πλήρη αποδοχή και εφαρμογή του ενωσιακού κεκτημένου από τις υποψήφιες χώρες, ενός εξαιρετικά εκτενούς συστήματος κανόνων που αριθμεί δεκάδες χιλιάδες σελίδες νομοθεσίας και συνεχώς εξελίσσεται. Η προσχώρηση νέων μελών στην ΕΕ συνεπάγεται την υιοθέτηση αυτής της πολιτικής και κανονιστικής σύγκλισης, από το κράτος δικαίου, την ανεξαρτησία της δικαιοσύνης και τα θεμελιώδη δικαιώματα έως τη λειτουργία της ενιαίας αγοράς. Υπό αυτή την έννοια, η διεύρυνση λειτουργεί ως μηχανισμός θεσμικού μετασχηματισμού, επεκτείνοντας ένα συγκεκριμένο πρότυπο οργάνωσης της πολιτικής και οικονομικής ζωής.
Οι εξελίξεις μετά το 2022 ανέδειξαν με σαφήνεια τη γεωπολιτική διάσταση αυτής της διαδικασίας. Ο πόλεμος στην Ουκρανία κατέστησε σαφές ότι η ευρωπαϊκή ασφάλεια δεν μπορεί να νοηθεί αποκομμένα από τη σταθερότητα της ευρύτερης περιφέρειας. Η προοπτική ένταξης για χώρες όπως η Ουκρανία, η Μολδαβία και τα κράτη των Δυτικών Βαλκανίων αποτελεί πλέον στοιχείο μιας στρατηγικής θωράκισης της ΕΕ απέναντι σε ανταγωνιστικές επιρροές και ζώνες αστάθειας. Η περίπτωση του Μαυροβουνίου, που πλησιάζει πλέον στην ένταξη μετά από έναν μαραθώνιο ενταξιακών διαπραγματεύσεων δεκατεσσάρων ετών, αναδεικνύει τη νέα κινητικότητα της διεύρυνσης.
Παρά τη νέα αυτή δυναμική, η πολιτική διεύρυνσης εξακολουθεί να αντιμετωπίζει ένα κρίσιμο πρόβλημα αξιοπιστίας. Αρκετές υποψήφιες χώρες βρίσκονται επί μακρόν σε καθεστώς αναμονής, ενώ οι ενταξιακές διαδικασίες χαρακτηρίζονται από καθυστερήσεις και ασυνέπειες.
Παράλληλα, άλλοι γεωπολιτικοί δρώντες (κατά κανόνα ανταγωνιστικές, αυταρχικές και δημαγωγικές δυνάμεις) θέτουν εμπόδια. Η συζήτηση για έναν πιθανό ορίζοντα ένταξης έως το 2030 αποτυπώνει αυτή τη διττή πραγματικότητα: αφενός, την αναγνώριση της στρατηγικής σημασίας της διεύρυνσης, αφετέρου, τη δυσκολία της ΕΕ να μετατρέψει ταχέως τις φιλόδοξες εξαγγελίες και πολιτικές δεσμεύσεις σε απτά αποτελέσματα.
Το κρίσιμο ζήτημα, συνεπώς, δεν είναι αν η διεύρυνση παραμένει στρατηγικά αναγκαία, αλλά αν μπορεί να προχωρήσει, με τους υφιστάμενους όρους, ως αξιόπιστο εργαλείο εξωτερικής πολιτικής της ΕΕ. Η ενταξιακή πορεία βασίζεται σε αυστηρά πολιτικά, οικονομικά και νομικά κριτήρια («κριτήρια Κοπεγχάγης») και σε μια επικρατούσα πλέον λογική αιρεσιμότητας (ως ένας μηχανισμός «καρότου και μαστιγίου»), η οποία έχει αποδειχθεί αποτελεσματική ως προς την προώθηση μεταρρυθμίσεων στις υποψήφιες χώρες.
Ωστόσο, όταν η εφαρμογή αυτών των κριτηρίων ακροβατεί σε τεντωμένο σχοινί, επηρεαζόμενη από εξωτερικές πιέσεις ή συγκυριακές πολιτικές σκοπιμότητες, η μετασχηματιστική τους δυναμική εξασθενεί βαθµηδόν. Πάντως, η «αναθεωρημένη μεθοδολογία διεύρυνσης» της ΕΕ, η οποία υιοθετήθηκε τον Φεβρουάριο του 2020, δύναται -μέσω της σταδιακής ένταξης, αποφεύγοντας την προσέγγιση «όλα ή τίποτα»- να καταστήσει τη διαδικασία προσχώρησης νέων χωρών πιο αξιόπιστη και δυναμική.
Οι προσαρμογές των υποψήφιων χωρών λειτουργούν αποτελεσματικά όσο υπάρχει το κίνητρο της ένταξης στην ΕΕ. Άλλωστε, η ΕΕ ενισχύει τις προσπάθειες των υποψήφιων χωρών μέσω προ-ενταξιακών χρηματοδοτικών εργαλείων, καθώς και με τη θέσπιση υποστηρικτικών μηχανισμών και διαδικασιών. Μετά την ένταξη όμως, ενίοτε κάμπτεται αυτό το κίνητρο. Δεν πρέπει να παραγνωρίζεται ακόμη ότι αρκετές χώρες έπρεπε να ξεπεράσουν πρώτα τη μέγγενη του αυταρχισμού προκειμένου να ενταχθούν ύστερα στην ΕΕ. Και η μετέπειτα ένταξη στην ΕΕ δεν αποτέλεσε πανάκεια για την αντιμετώπιση όλων των προβλημάτων κράτους δικαίου.
Χαρακτηριστικές είναι οι περιπτώσεις της Ουγγαρίας και της Πολωνίας, οι οποίες απέδειξαν ότι μεταρρυθμίσεις που υιοθετούνται πριν την ένταξη δεν είναι απαραίτητα μη αναστρέψιμες, κατά καιρούς παρατηρούνται πισωγυρίσματα αντί εντυπωσιακών βελτιώσεων, που σημαίνει ότι δεν συντρέχει λόγος εφησυχασμού. Τα διδάγματα του παρελθόντος καταδεικνύουν ότι θα πρέπει να συμπεριληφθούν ισχυρότερες διασφαλίσεις στις μελλοντικές συνθήκες προσχώρησης, προκειμένου να αποτραπεί το σενάριο δημοκρατικής (μετα-ενταξιακής) οπισθοδρόμησης στα νέα κράτη μέλη.
Ταυτόχρονα, η διεύρυνση θέτει και μείζονα ζητήματα εσωτερικής φύσης για την ίδια την ΕΕ, ως προς την ταυτότητά της και την αποτελεσματική λειτουργία της. Εδώ τίθεται και το θέμα αν η εμβάθυνση του ευρωπαϊκού εγχειρήματος πρέπει να προηγηθεί της διεύρυνσης. Η ικανότητα λήψης αποφάσεων, η θεσμική ισορροπία και οι δημοσιονομικοί πόροι επηρεάζονται άμεσα από την προοπτική ένταξης νέων μελών. Το ερώτημα, συνεπώς, δεν αφορά μόνο την ετοιμότητα των υποψήφιων χωρών, αλλά και τη δυνατότητα προσαρμοστικότητας της ίδιας της Ένωσης.
Υπό αυτή την οπτική, η διεύρυνση συνιστά και σοβαρή δοκιμασία της ενωσιακής συνοχής. Αναδεικνύει τόσο τις φιλοδοξίες όσο και τα όρια της ευρωπαϊκής -οριζόντιας και κάθετης- ολοκλήρωσης, σε έναν κόσμο όπου ούτως ή άλλως η φιλελεύθερη διεθνής τάξη αντιμετωπίζει κλυδωνισμούς. Η στρατηγική σημασία της οριζόντιας ολοκλήρωσης παραμένει αδιαμφισβήτητη, καθώς η ένταξη νέων χωρών μπορεί να ενισχύσει τη σταθερότητα στη γηραιά ήπειρο, να περιορίσει εξωτερικές πιέσεις και να διευρύνει το πεδίο επιρροής της ΕΕ. Ωστόσο, δίχως αποκρυσταλλωμένη πολιτική βούληση και αξιόπιστη υλοποίηση, η διεύρυνση κινδυνεύει να μετατραπεί από εργαλείο σταθερότητας σε πηγή αβεβαιότητας.
Τα επόμενα χρόνια θα είναι καθοριστικά. Η περαιτέρω διεύρυνση αποκτά ιδιαίτερη σημασία υπό το φως της ιστορικής επιδίωξης υπέρβασης των διαιρέσεων της Ευρώπης. Το κρίσιμο ερώτημα είναι αν η ΕΕ μπορεί να εμβαθύνει την εσωτερική της συνοχή και, ταυτόχρονα, να ενσωματώνει νέα μέλη με έμφαση σε ουσιαστικές μεταρρυθμίσεις.
Η επιτυχία της διεύρυνσης, ως στρατηγικής επιλογής για την προώθηση της «Pax Europaea» σε ένα μεταβαλλόμενο παγκόσμιο περιβάλλον, δεν θα κριθεί μόνο από τη βούληση των υποψήφιων χωρών ή από τις θεσμικές προσαρμογές της ΕΕ, αλλά και από την ικανότητα της ευρωπαϊκής πολιτικής ηγεσίας να χαράσσει σαφή στρατηγική κατεύθυνση και να διασφαλίζει συνέπεια μεταξύ δεσμεύσεων και εφαρμογής, αποφεύγοντας τον κίνδυνο να επικρατήσει περισσότερος θόρυβος παρά ουσία.
Για παράδειγμα, η προοπτική ένταξης νέων κρατών μελών καθιστά σχεδόν αναπόφευκτο τον επανασχεδιασμό του προϋπολογισμού της ΕΕ, προκειμένου να διασφαλιστεί η επαρκής χρηματοδότηση βασικών πολιτικών και η συνοχή της Ένωσης. Παράλληλα, η ψηφοφορία διά ομοφωνίας στο Συμβούλιο της ΕΕ σε καίριους τομείς που θεωρούνται ευαίσθητοι (π.χ. κοινή εξωτερική πολιτική και πολιτική ασφαλείας, φορολογία, κ.λπ.), όπου κάθε κράτος μέλος μπορεί να εμποδίσει τη λήψη απόφασης, θα δυσχεράνει τη λήψη αποφάσεων σε μια ακόμα πιο διευρυμένη Ένωση, καθιστώντας αναγκαία τη σταδιακή επέκταση της ειδικής πλειοψηφίας.
Από την ένταξη της Κροατίας την 1η Ιουλίου 2013, δεν έχει προσχωρήσει κανένα άλλο κράτος στην ΕΕ, ενώ είχαμε την πρώτη και μοναδική αποχώρηση κράτους μέλους (με το «Brexit» του Ηνωμένου Βασιλείου), καθιστώντας την περίοδο αυτή μία από τις μακροβιότερες χωρίς νέα διεύρυνση στην ιστορία της ΕΕ. Το βασικό διακύβευμα είναι το κατά πόσο η ΕΕ μπορεί να λειτουργήσει ως αξιόπιστος γεωπολιτικός δρών. Τούτο μπορεί να μην είναι πάντα αυτονόητο, αλλά είναι απολύτως αναγκαίο προκειμένου να αξιοποιήσει το ειδικό βάρος της στη διεθνή σκηνή. Η ιστορία δεν περιμένει, και η ΕΕ καλείται να αποδείξει τώρα, όχι θεωρητικά αλλά στην πράξη, ότι μπορεί να ανταποκριθεί.
Ο κύριος Απόστολος Σαμαράς είναι Διδάκτωρ Ευρωπαϊκού Δικαίου Νομικής Σχολής ΕΚΠΑ, Δικηγόρος, Ερευνητής στο Ευρωπαϊκό Πρόγραμμα «Αριάν Κοντέλλη» του Ελληνικού Ιδρύματος Ευρωπαϊκής & Εξωτερικής Πολιτικής (ΕΛΙΑΜΕΠ).
