Εθνικό Συμβούλιο και στρατηγική εθνικής ασφαλείας

Πόσοι άραγε από όσους μιλούν εσχάτως για την αναγκαιότητα θέσπισης ενός Συμβουλίου Εθνικής Ασφαλείας (ΣΕΑ) γνωρίζουν ότι είχε προβλεφθεί η ίδρυση ενός τέτοιου οργάνου ήδη εν έτει 1986, αλλά τελικώς δεν συστήθηκε ποτέ και αργότερα καταργήθηκε; Πιθανότατα ελάχιστοι. Χρειάστηκε όμως να συμβεί άλλο ένα επικίνδυνο περιστατικό μεταξύ Ελλάδας και Τουρκίας, όπως αυτό με τη σύλληψη δύο ελλήνων στρατιωτών στον Εβρο αλλά και το προηγούμενο συμβάν στα Ιμια, για να θυμηθούν κάποιοι το βαθύ έλλειμμα συντονισμού, στρατηγικού σχεδιασμού καθώς και πλαισίου διαχείρισης κρίσεων. Και το ερώτημα παραμένει φυσικά το ίδιο. Τι εννοούν όσοι ομιλούν σήμερα για σύσταση ΣΕΑ; Πόσο έχουν μελετήσει τα παραδείγματα που απαντώνται διεθνώς; Βλέπουν τη συγκρότηση ενός τέτοιου οργάνου υπό το πρίσμα της αναγκαίας τεχνοκρατικής επάρκειας ή το εντάσσουν σε εσωτερικούς, μικροπολιτικούς σχεδιασμούς που θα οδηγήσουν, κοντόφθαλμα, το εγχείρημα σε ναυάγιο;

Πρόσφατα ο Αλέξης Τσίπρας αποφάσισε να δεχθεί τον Σταύρο Θεοδωράκη, ο οποίος επανέφερε στο τραπέζι την πρόταση που είχε καταθέσει το κόμμα του για σύσταση ΣΕΑ τον Δεκέμβριο του 2016. Από τη συνάντηση προέκυψε ότι οι δύο άνδρες είχαν τελείως διαφορετική αντίληψη περί της μορφής και του ρόλου ενός ΣΕΑ. Αλλωστε, η νομοθετική πρωτοβουλία του Ποταμιού δεν μπορεί, εκ των πραγμάτων, να απαντήσει στις προκλήσεις ασφαλείας του 21ου αιώνα και –το κυριότερο –δεν μπορεί να βοηθήσει στη διαμόρφωση υψηλής στρατηγικής και στρατηγικής εθνικής ασφαλείας. Ενα όργανο στο οποίο θα συμμετέχουν πρώην πρωθυπουργοί και οι αρχηγοί των κοινοβουλευτικών κομμάτων δεν απαντά στις σημερινές αναγκαιότητες.

Την ίδια στιγμή βέβαια ο Πρωθυπουργός είπε ότι το υπουργείο Εξωτερικών ετοιμάζει το δικό του σχέδιο περί ΣΕΑ με βάση και τα πρότυπα άλλων χωρών. Τα πράγματα δεν είναι ακριβώς έτσι. Σύμφωνα με τις υπάρχουσες πληροφορίες, το υπουργείο Εξωτερικών δεν έχει προχωρήσει σε κάποια εμπεριστατωμένη μελέτη για συγκρότηση ΣΕΑ και όλα φαίνεται ότι ξεκίνησαν όταν άρχισε και η γενικότερη δημόσια συζήτηση περί αυτού.

Παράλληλα, ενημερωμένες πηγές ανέφεραν ότι η πολιτική ηγεσία του υπουργείου Εξωτερικών εξέφρασε εντονότατη ενόχληση μόλις αντιλήφθηκε πως δεν είχε την πρωτοβουλία των κινήσεων και επέλεξε να κινηθεί γρήγορα για να προλάβει τους… ανταγωνιστές της. Στο σημείο αυτό πρέπει να σημειωθεί ότι ένας πιθανός περιορισμός του ΣΕΑ σε θέματα εξωτερικής και αμυντικής πολιτικής βρίσκεται τελείως εκτός της σημερινής πραγματικότητας και θα εξυπηρετούσε άλλες σκοπιμότητες. Την ίδια στιγμή πηγές που γνωρίζουν σημειώνουν ότι η ΝΔ έχει ολοκληρώσει επεξεργασμένη πρόταση για τη θέσπιση και συγκρότηση ΣΕΑ, καθώς ο Κυριάκος Μητσοτάκης κρίνει ότι το όργανο αυτό είναι απολύτως απαραίτητο στο πλαίσιο μιας σύγχρονης διακυβέρνησης.

Προτού φθάσει κάποιος στην απόφαση να συστήσει το ΣΕΑ οφείλει να απαντήσει στο ερώτημα αν η Ελλάδα έχει διαμορφώσει μια στρατηγική εθνικής ασφαλείας ή, ευρύτερα, μια υψηλή στρατηγική. Μοιάζει προφανές ότι η απάντηση σε αυτό το ερώτημα είναι αρνητική και τούτο αποδεικνύεται από το γεγονός πως η χώρα μας δεν έχει δημοσιεύσει ποτέ ένα θεσμικό κείμενο υπό τη μορφή, π.χ., μιας Στρατηγικής Εθνικής Ασφαλείας στην οποία να καταγράφονται οι στόχοι της χώρας και τα μέσα για την εκπλήρωσή τους. Εξαίρεση αποτελεί η Λευκή Βίβλος του υπουργείου Εθνικής Αμυνας (η τελευταία δημοσιεύθηκε το 2014), αλλά αυτή μόνο ως αποσπασματική κίνηση πρέπει να εκληφθεί. Η συζήτηση για την αναγκαιότητα στρατηγικού σχεδιασμού επανεμφανίζεται κάθε φορά που ανακύπτει μια μείζων κρίση. Η τελευταία μείζων κρίση ήταν τα τραγικά γεγονότα των Ιμίων το 1996, που οδήγησαν σταδιακά σε μια αναδιοργάνωση (αν και ελλιπή) του Κυβερνητικού Συμβουλίου Εξωτερικών και Αμυνας (ΚΥΣΕΑ) ώστε αυτό να μπορεί τόσο να ασκεί συντονιστικό ρόλο όσο και να διαχειρίζεται κρίσεις. Η έλλειψη συντονισμού που παρατηρήθηκε μεταξύ των υπουργείων Εξωτερικών και Εθνικής Αμυνας στην κρίση των Ιμίων επηρέασε βαθιά το «στρατηγικό υποσυνείδητο» των κυβερνήσεων στην Ελλάδα.

Πού οφείλεται όμως η αδυναμία της χώρας να αποκτήσει τα απαραίτητα θεσμικά εργαλεία και να χτίσει επάνω σε αυτά; «Η αδυναμία ανάπτυξης συγκροτημένης στρατηγικής εθνικής ασφαλείας από μέρους της Ελλάδας θα πρέπει να αποδοθεί σε μεγάλο βαθμό στη διαμορφούμενη, κατά τη μεταπολιτευτική περίοδο, «στρατηγική κουλτούρα», που χαρακτηρίζεται από τα στοιχεία της απειλής, της εσωστρέφειας, της αμυντικότητας και της ανακλαστικής αντιμετώπισης των διεθνών εξελίξεων, που οδηγούν, με τη σειρά τους, στην απουσία ιεράρχησης στόχων» τονίζει ο Παναγιώτης Τσάκωνας, καθηγητής Διεθνών Σχέσεων στο Πανεπιστήμιο Αιγαίου. «Είναι βεβαίως αυτή η «στρατηγική κουλτούρα» που επιβαρύνει ακόμα περισσότερο άλλες εγγενείς θεσμικές αδυναμίες μακροπρόθεσμης χάραξης και σχεδιασμού πολιτικής, με τελικό αποτέλεσμα την πλήρη κατίσχυση του ρόλου των προσώπων έναντι των θεσμών» προσθέτει.

Η συγκρότηση ενός ΣΕΑ δεν θα είναι καθόλου εύκολη υπόθεση. Και αυτό διότι η Ελλάδα είναι μια χώρα που καλύπτει μια γεωγραφική περιοχή γεμάτη γεωπολιτικές προκλήσεις και αστάθεια, στην οποία «ευδοκιμούν» πέραν των κλασικών και πολλές από τις επονομαζόμενες ασύμμετρες απειλές: παράνομη μετανάστευση, οργανωμένο έγκλημα, διασπορά όπλων μαζικής καταστροφής, περιβαλλοντικές καταστροφές. Ηδη, μόνο από την καταγραφή των απειλών και προκλήσεων, γίνεται κατανοητό αυτό που επισημαίνουν πολλοί αναλυτές, ότι δηλαδή το ΣΕΑ δεν μπορεί αποκλειστικά να ασχοληθεί με θέματα εξωτερικής πολιτικής και ασφάλειας, αλλά με μια ευρύτερη γκάμα ζητημάτων. Σε αυτά δε τα ζητήματα θα πρέπει να προστεθεί οπωσδήποτε η οικονομία. Είναι σαφές ότι με δεδομένη την κρίση που έπληξε την Ελλάδα μετά το 2009 απαιτείται υψηλή ικανότητα πρόβλεψης και των οικονομικών εξελίξεων. Σημειώνεται ότι η συμπερίληψη του τομέα της οικονομίας ήταν μία από τις βασικότερες καινοτομίες που επέφερε στο αμερικανικό NSC ο πρώην πρόεδρος Μπιλ Κλίντον μετά το 1993 με την ίδρυση Συμβουλίου Εθνικής Οικονομίας.

Οπως σημειώνει ο καθηγητής Διεθνούς Ασφαλείας στο King’s College του Λονδίνου Μάνος Καραγιάννης, «η δομή και η λειτουργία ενός ΣΕΑ που υπάρχει σε κάθε χώρα αντανακλά την πολιτική της ιστορία, το γεωπολιτικό της περιβάλλον και τη στρατηγική της κουλτούρα. Υπάρχουν δύο βασικά μοντέλα, το συμβουλευτικό και το συντονιστικό. Η Ελλάδα χρειάζεται ένα όργανο με μεικτό ρόλο: επιτελική υποστήριξη στην εκπόνηση στρατηγικής και συντονισμό δράσεων ανάμεσα στις εμπλεκόμενες υπηρεσίες». Αυτό το τελευταίο στοιχείο είναι πολύ κρίσιμο διότι «φωτογραφίζει» την πρώτη αναγκαιότητα που πρέπει να απαντηθεί: την απόκτηση ικανότητας στη διαχείριση κρίσεων, όπως το επεισόδιο με τους δύο έλληνες στρατιώτες στον Εβρο που οι αναλυτές χαρακτηρίζουν «κρίση χαμηλής έντασης». Κατά καιρούς ορισμένοι έχουν αναφερθεί στο ενδεχόμενο αναβάθμισης του ΚΥΣΕΑ, αλλά, όπως λέει ο κ. Καραγιάννης, «το ΚΥΣΕΑ είναι ένα απαρχαιωμένο όργανο που δεν μπορεί να ανταποκριθεί αποτελεσματικά στις προκλήσεις του 21ου αιώνα». Πράγματι, το ΚΥΣΕΑ δεν διαθέτει σήμερα ούτε καν στοιχειώδη μηχανισμό υποστήριξης. Την ίδια στιγμή από διάφορες πλευρές ακούγεται η ανάγκη περί διακομματικής συναίνεσης. Αυτή χρειάζεται, αλλά σύμφωνα με τον κ. Τσάκωνα «η αντιμετώπιση του υφιστάμενου θεσμικού ελλείμματος αποτελεί αποκλειστική ευθύνη της κυβέρνησης και όχι προϊόν διακομματικής συνεννόησης».

Για να έχει μια χώρα ένα σοβαρό ΣΕΑ, θα πρέπει παράλληλα να αναπτύξει και μια συναφή υψηλή στρατηγική τόσο για εξωτερικά όσο και για εσωτερικά θέματα (π.χ. ισλαμική ριζοσπαστικοποίηση). Πρόκειται για έναν συνδυασμό Εθνικής Ασφάλειας και Εσωτερικής Ασφάλειας όπως αυτός διαμορφώθηκε μετά την 11η Σεπτεμβρίου 2001. Ανθρωπος με γνώση ορισμένων εκ των συζητήσεων εκμυστηρεύεται: «Δεν πρέπει να έχουμε ένα εγχειρίδιο για την αντιμετώπιση του φαινομένου της ισλαμικής τρομοκρατίας λόγω και της μαζικής μετανάστευσης;». Το ζήτημα αυτό δεν άπτεται μόνο της εξωτερικής αλλά και της εσωτερικής πολιτικής. Αλλη πηγή σημειώνει ότι «για να χαράξεις στρατηγική πρέπει να διαχωρίσεις σε ποιο φαινόμενο απαντάς: σε απειλή, σε κίνδυνο, σε πρόκληση, σε τρωτότητα, σε έναν παράγοντα-έκπληξη;».

Η Ελλάδα δεν έχει την πολυτέλεια να διαλέξει μεταξύ στρατηγικού σχεδιασμού και διαχείρισης κρίσεων ή μεταξύ μιας προσέγγισης με έμφαση στην εξωτερική / αμυντική πολιτική και μιας άλλης που θα δίνει έμφαση στην εσωτερική ασφάλεια. Απαιτείται ένα ολιστικό μοντέλο. Από το ΣΕΑ, πέραν των σημερινών μελών του ΚΥΣΕΑ, δεν μπορεί να λείπει ο υπουργός Οικονομικών ούτε ο υπουργός Περιβάλλοντος και Ενέργειας. Η δε επιλογή του προσώπου που θα αναλάβει τη θέση του συμβούλου Εθνικής Ασφαλείας θα είναι κομβικής σημασίας. Το κρίσιμο ερώτημα όμως είναι αν ένα τέτοιο όργανο στην Ελλάδα θα αντέξει ή «θα πεθάνει» από τον ασφυκτικό εναγκαλισμό της πολιτικής εξουσίας.

Το ΚΥΣΕΑ αποτελεί το βασικό κυβερνητικό όργανο που προσιδιάζει, έστω, με το ΣΕΑ. Θεσμοθετημένο με τον νόμο 1266/1982 και τροποποιηθέν πολλάκις είτε με νόμους είτε με Πράξεις του Υπουργικού Συμβουλίου (ΠΥΣ), το ΚΥΣΕΑ έχει, δυστυχώς, μετατραπεί σήμερα σε ένα όργανο που κατά κύριο λόγο επικυρώνει κρίσεις αξιωματικών ή εγκρίνει εξοπλιστικά προγράμματα και σε καμία περίπτωση δεν σχεδιάζει ή χαράσσει στρατηγική. Σύμφωνα με τον νόμο 1558/1985, το ΚΥΣΕΑ λειτουργεί με βάση τις αρμοδιότητες που του εκχωρεί το Υπουργικό Συμβούλιο. Εναν χρόνο αργότερα, με την ΠΥΣ 62/23-5-86, η κυβέρνηση του ΠαΣοΚ συνέστησε «Συμβούλιο Εθνικής Ασφαλείας», με συμβουλευτικό και συντονιστικό ρόλο. Το όργανο δεν λειτούργησε ποτέ. Αντίθετα, ακριβώς 10 χρόνια αργότερα, με την ΠΥΣ 88/1996, καταργήθηκε και όλες οι αρμοδιότητές του μεταφέρθηκαν στο ΚΥΣΕΑ.

Η κυβέρνηση Σημίτη προχώρησε, μετά τις εκλογές του 2000, με την ΠΥΣ 31/2000 σε αλλαγές τόσο στη δομή του ΚΥΣΕΑ όσο και στις αρμοδιότητές του. Η σημαντικότερη αλλαγή αφορούσε τις αρμοδιότητες του ΚΥΣΕΑ και συγκεκριμένα την ανάληψη από αυτό ρόλου στη διαχείριση κρίσεων. Με τον τρόπο αυτόν καθίσταται πλέον το βασικό συντονιστικό όργανο και παρέχει οδηγίες στο υπουργείο Εθνικής Αμυνας, ενώ αποκτά πλέον τη δυνατότητα να οργανώνει το κατάλληλο διαχειριστικό όργανο κρίσεων με το κατάλληλο επιτελείο. Οι τελευταίες αλλαγές στο ΚΥΣΕΑ έγιναν με την ΠΥΣ 5/25-2-2015 και τα μέλη του είναι πλέον ο Πρωθυπουργός, ο υπουργός Εθνικής Αμυνας, ο υπουργός Εξωτερικών, ο υπουργός Ναυτιλίας και Νησιωτικής Πολιτικής, ο αναπληρωτής υπουργός Εσωτερικών με αρμοδιότητα τα θέματα Δημόσιας Τάξης και Προστασίας του Πολίτη και ο Α/ΓΕΕΘΑ.

Στα πρότυπα Βρετανίας και Ισραήλ η σύσταση ενός ελληνικού ΣΕΑ

Μιλώντας περί Συμβουλίου Εθνικής Ασφαλείας, το μυαλό πηγαίνει αμέσως στις Ηνωμένες Πολιτείες. Το όργανο αυτό θεσπίστηκε το 1947 επί προεδρίας Χάρι Τρούμαν στην αυγή του Ψυχρού Πολέμου. Το αμερικανικό National Security Council (NSC) πέρασε από διάφορα στάδια και μορφές και ουσιαστικά επηρεάστηκε καθοριστικά από την εκάστοτε σχέση του προέδρου με τον σύμβουλο Εθνικής Ασφαλείας – ένα πρόσωπο της απολύτου επιλογής του προέδρου, ο διορισμός του οποίου δεν απαιτεί την έγκριση του Κογκρέσου. Από τη θέση του συμβούλου Εθνικής Ασφαλείας πέρασαν ορισμένα κορυφαία μυαλά στον χώρο των Διεθνών Σχέσεων στις Ηνωμένες Πολιτείες. Ενα ήταν όμως το πρόσωπο που προσδιόρισε την εικόνα του θεσμού όσο κανένα άλλο. Πρόκειται για τον Χένρι Κίσινγκερ, έναν άνθρωπο που καθόρισε όσο ελάχιστοι την εξωτερική πολιτική των Ηνωμένων Πολιτειών αλλά και ευρύτερα τη διεθνή πολιτική. Αλλα δύο πρόσωπα που ευρέως έγιναν γνωστά ως σύμβουλοι Εθνικής Ασφαλείας ήταν ο Ζμπίγκνιου Μπρεζίνσκι επί προεδρίας Τζίμι Κάρτερ και ο Μπρεντ Σκόουκροφτ επί προεδρίας Τζορτζ Μπους του πρεσβύτερου.

Ωστόσο, το μοντέλο του αμερικανικού NSC ταιριάζει περισσότερο σε ένα προεδρικό σύστημα. Είναι για αυτόν τον λόγο που οι μελετητές της σύστασης ενός ελληνικού ΣΕΑ εστιάζουν κυρίως στα μοντέλα της Βρετανίας και του Ισραήλ που απαντώνται σε δύο χώρες με βαθιά στρατηγική κουλτούρα και κοινοβουλευτικά συστήματα διακυβέρνησης. Το βρετανικό Cabinet Office λειτουργεί ως Εθνικό Συντονιστικό Κέντρο, που μαζί με το Πρωθυπουργικό Γραφείο και το υπουργείο Οικονομικών συνιστούν τον πυρήνα του βρετανικού συστήματος.

Στο Cabinet Office υπάρχουν 30 γραμματείες, εκ των οποίων τρεις ασχολούνται με θέματα εξωτερικής πολιτικής, ασφάλειας, διαχείρισης κρίσεων. Το 2010, επί κυβερνήσεως Ντέιβιντ Κάμερον, δημιουργήθηκε Συμβούλιο Εθνικής Ασφαλείας το οποίο συνεδριάζει εβδομαδιαίως και υποστηρίζεται από γραμματεία περίπου 200 ατόμων. Στο δε Ισραήλ, όπου ο χαρακτήρας του πολιτικού συστήματος είναι έντονα πρωθυπουργικός, το ΣΕΑ ιδρύθηκε το 1999 από την κυβέρνηση Νετανιάχου. Συνάντησε την έντονη αντίδραση των υπουργείων Εξωτερικών και Αμυνας, καθώς ανομολόγητος στόχος των εμπνευστών του ήταν να ελεγχθεί η επιρροή του στρατιωτικού κατεστημένου. Το ισραηλινό ΣΕΑ είναι ενταγμένο στο Γραφείο Πρωθυπουργού και η δομή του περιλαμβάνει τέσσερις πτέρυγες: α) Πολιτική Ασφαλείας, β) Εξωτερική Πολιτική, γ) Στρατηγικές Υποθέσεις, δ) Γραφείο Αντιτρομοκρατίας.