Η Ελληνική οικονομία είναι σε ένα κρίσιμο σταυροδρόμι. Η διεθνής οικονομική κρίση, που έγινε εμφανής στη χώρα μας το καλοκαίρι του 2008, κατέδειξε την προσωρινότητα του ελληνικού μακροοικονομικού «θαύματος» που άρχισε στα μέσα της δεκαετίας του 1990.
Τι γίνεται τώρα; Όπως σε κάθε οικονομική συγκυρία, και όπως έχει τονίσει και ο Paul Krugman εδώ και χρόνια, η τρέχουσα οικονομική κατάσταση καθορίζεται από ένα συνδυασμό «ιστορίας» (τι έχει γίνει) και «προσδοκιών» (τι αναμένεται να γίνει).
Ιστορία
Τα στοιχεία για τους ρυθμούς ανάπτυξης του ΑΕΠ (βασικός δείκτης προόδου και ευημερίας μιας οικονομίας) δείχνουν ότι η Ελληνική οικονομία ήταν σε στασιμότητα, ή και ύφεση, από το τέλος της δεκαετίας του 1970 μέχρι τα μέσα της δεκαετίας του 1990. Οι μετέπειτα εντυπωσιακά υψηλοί ρυθμοί ανάπτυξης, από το 1996 μέχρι το 2008, οφείλονταν κυρίως σε προσωρινούς παράγοντες από την πλευρά της εγχώριας ζήτησης. Συγκεκριμένα, η συμμετοχή της Ελλάδας στην ΟΝΕ επέτρεψε μια σημαντική μείωση των επιτοκίων, που οδήγησε σε αύξηση του δημοσίου και ιδιωτικού δανεισμού, ο οποίος χρηματοδότησε τόσο την αύξηση της ιδιωτικής κατανάλωσης όσο και τη συνέχιση των δημοσιονομικών ελλειμμάτων. Ένα μεγάλο μέρος αυτής της ζήτησης ικανοποιήθηκε από αυξήσεις στις εισαγωγές και, άρα, αύξηση του εξωτερικού χρέους της χώρας. Σήμερα, το εξωτερικό χρέος της χώρας (δηλαδή, τι χρωστούν ο δημόσιος και ιδιωτικός τομέας μαζί στον υπόλοιπο κόσμο) είναι αρκετά υψηλότερο από 100% του ΑΕΠ και μάλιστα το ποσοστό αυτό εξακολουθεί να αυξάνεται περισσότερο από όλες τις άλλες χώρες της ευρωζώνης. Σημειωτέον ότι το εξωτερικό χρέος είναι κάτι διαφορετικό από το δημόσιο χρέος (δηλαδή, το χρωστά ο δημόσιος τομέας σε εγχώριους και ξένους φορείς), που και αυτό είναι αρκετά υψηλότερο από 100% του ΑΕΠ και εξακολουθεί να αυξάνεται περισσότερο από όλες τις άλλες χώρες της ευρωζώνης. Σε αυτές τις μακροοικονομικές ανισορροπίες, πρέπει να συμπεριληφθούν η αύξηση του κόστους εργασίας σχετικά με τη παραγωγικότητα (το λεγόμενο unit labour cost), ειδικά από το 2000 και μετά, όπως και οι συνεχείς υψηλοί ρυθμοί πληθωρισμού σχετικά με την ευρωζώνη. Η συνεπαγόμενη μείωση της διεθνούς ανταγωνιστικότητας των εγχωρίως παραγομένων προϊόντων καθιστά δύσκολη την αύξηση των καθαρών εξαγωγών και άρα τη μείωση του εξωτερικού χρέους.
Η σημερινή κρίση
Όταν, το 2008, η διεθνής οικονομική κρίση έπληξε και τη χώρα μας, οι παραπάνω μακροοικονομικές ανισορροπίες αποδείχθηκαν μοιραίες. Αυτό είναι συνηθισμένο φαινόμενο: η σχέση μεταξύ μακροοικονομικών ανισορροπιών και κρίσης δεν είναι γραμμική. Δηλαδή, μόνο από ένα κρίσιμο σημείο και μετά, οι ανισορροπίες οδηγούν σε κρίση.
Στη συγκεκριμένη συγκυρία, οι αγορές ανησυχούν για την δυνατότητα του ελληνικού δημοσίου, αλλά και της χώρας γενικότερα, να ξεπληρώσουν τους δανειστές τους. Στη καλύτερη περίπτωση, αυτό οδηγεί σε μία σημαντική αύξηση των επιτοκίων δανεισμού (spreads) που αυξάνει το κόστος χρηματοδότησης της κατανάλωσης και επένδυσης, και άρα επιδεινώνει την ύφεση, μειώνει τα φορολογικά έσοδα και οδηγεί σε φαύλο κύκλο δανεισμού και ύφεσης. Σε χειρότερη περίπτωση, αυτό μπορεί να οδηγήσει σε αδυναμία περαιτέρω δανεισμού. Τότε, αν το παραγόμενο προϊόν δεν μπορεί να αυξηθεί βραχυχρόνια (που δεν μπορεί ουσιαστικά), οι επιλογές είναι επώδυνες: είτε μείωση της ιδιωτικής δαπάνης, είτε μείωση των δημοσίων δαπανών, είτε αδυναμία εξόφλησης των παλαιών χρεών και προσωρινό αποκλεισμό από τις διεθνείς αγορές, ή συνδυασμός κάποιων από όλα αυτά. Τα αποτελέσματα για την οικονομική ζωή και το βιοτικό επίπεδο των πολιτών θα είναι ολέθρια.
Ότι συνέβη δεν ήταν έκπληξη
Οι ενδείξεις για αυτό που βιώνουμε σήμερα υπήρχαν εδώ και αρκετά χρόνια. Ήταν απλά θέμα χρόνου, ή/και κάποιου σημαντικού εξωγενούς γεγονότος, για να συμβεί. Η εξωγενής διεθνής οικονομική κρίση, προκαλώντας μια ξαφνική μείωση της ζήτησης και του ρυθμού ανάπτυξης, απλά επιτάχυνε το τέλος. Η ταχεία συσσώρευση των ανισορροπιών που αναφέραμε παραπάνω ήταν εμφανής εδώ και καιρό και είχε εντοπισθεί επανειλημμένα από την ΕΕ στις εκθέσεις της, αλλά και από εθνικούς φορείς όπως η Τράπεζα της Ελλάδος, το ΙΟΒΕ και αρκετούς μελετητές της ελληνικής πραγματικότητας. Σαν παράδειγμα, ας μου επιτραπεί να θυμίσω ότι όταν ο γράφων είχε εκφράσει το φόβο, το χειμώνα του 2009, ότι η κατάσταση μπορεί (δυστυχώς) να καταστήσει αναγκαία τη μείωση των μισθών στο δημόσιο τομέα, είχε υποστεί έντονη κριτική από όλα τα πολιτικά κόμματα. Αν είχαμε αντιδράσει νωρίτερα, ειδικά στο δημοσιονομικό πρόβλημα, τα μέτρα σήμερα θα ήταν πολύ πιο ήπια, αποδοτικά και κοινωνικώς δίκαια.
Η αντίδραση της κυβέρνησης
Η σημερινή κυβέρνηση, και συγκεκριμένα ο Υπουργός Οικονομικών, έχει αντιδράσει. Έχει εστιάσει την προσπάθεια του σε μια σημαντική μακροοικονομική ανισορροπία, το δημοσιονομικό έλλειμμα, προσπαθώντας να σταματήσει την περαιτέρω διόγκωση του δημοσίου και εξωτερικού χρέους. Η επιλογή να δοθεί προτεραιότητα στο δημοσιονομικό είναι σωστή: αυτή τη στιγμή, η μείωση των ελλειμμάτων, και η αποκατάσταση της εμπιστοσύνης στη πιστοληπτική ικανότητα της χώρας, είναι απαραίτητη προϋπόθεση για οτιδήποτε άλλο. Επίσης, τα μέτρα που λαμβάνονται είναι (δυστυχώς) αναγκαία. Αν θέλουμε να είμαστε ρεαλιστές, στη συγκυρία αυτή, δεν υπάρχουν άλλα διαθέσιμα εργαλεία οικονομικής πολιτικής τα οποία και να μειώνουν τα δημοσιονομικά ελλείμματα και, ταυτόχρονα, να βοηθούν (πιθανώς) στην βελτίωση της διεθνούς ανταγωνιστικότητας μέσω μιας μείωσης του εργατικού κόστους. Αν δεν αποκατασταθεί η εμπιστοσύνη, η χώρα μπορεί να οδηγηθεί σε πτώχευση με δραματικές συνέπειες στο βιοτικό επίπεδο του κάθε πολίτη. Τα δημοσιονομικά μέτρα που ελήφθησαν δεν ήταν (δυστυχώς) θέμα επιλογής, όπως θέλουν να πιστεύουν κάποιοι.
Αλλά υπάρχουν αγωνιώδη ερωτήματα
Είναι αρκετά τα δημοσιονομικά μέτρα που έχουν ληφθεί για την αποφυγή της κρίσης; Θα οδηγήσουν σε βαθιά ύφεση και ανεργία; Τι άλλο πρέπει να γίνει; Πριν προσπαθήσουμε να απαντήσουμε αυτά τα ερωτήματα, πρέπει να αναφέρουμε μερικές χρήσιμες εμπειρικές ενδείξεις.
Κάποιες χρήσιμες πληροφορίες
Πρώτον, η δημοσιονομική πειθαρχία είναι απαραίτητη προϋπόθεση για την βιώσιμη ανάπτυξη, και άρα ευημερία, μιας χώρας. Απλά, στη δική μας χώρα, η δημοσιονομική πειθαρχία πραγματοποιείται σε λάθος φάση του οικονομικού κύκλου, γιατί το σωστό είναι να υπάρχουν δημοσιονομικά ελλείμματα σε περιόδους ύφεσης και δημοσιονομικά πλεονάσματα σε περιόδους ανάπτυξης (από τα μέσα της δεκαετίας του 1990 οι ελληνικές κυβερνήσεις κάνουν το αντίθετο ακολουθώντας κυκλική και, άρα, αποσταθεροποιητική δημοσιονομική πολιτική).
Δεύτερον, σε χώρες με υψηλά επιτόκια και προβλήματα αξιοπιστίας και spreads, η δημοσιονομική επέκταση δεν είναι αποτελεσματικός τρόπος αντίδρασης στην ύφεση. Ειδικά από ένα σημείο δημοσίου χρέους και πάνω, μια περαιτέρω δημοσιονομική επέκταση επιφέρει αποτελέσματα αντίθετα του επιδιωκομένου λόγω της προκαλούμενης αύξησης των επιτοκίων και φόβου υψηλότερων φόρων. Αντιστρέφοντας αυτή την ένδειξη, σε τέτοιες χώρες, μια δημοσιονομική συστολή δεν αναμένεται να χειροτερεύσει σημαντικά την ύφεση. Υπάρχουν μάλιστα εμπειρίες ευρωπαϊκών χωρών, σαν την ελληνική, που μια δημοσιονομική συστολή οδήγησε σε ανάπτυξη. Από την άλλη, όμως, δεν πρέπει να ξεχνούμε ότι τέτοια συμπεράσματα ισχύουν συνήθως για οριακές αλλαγές στη δημοσιονομική πολιτική, ενώ εδώ είμαστε αναγκασμένοι να επιφέρουμε πολύ μεγάλες μειώσεις, η πολλαπλασιαστική επίδραση των οποίων στο ΑΕΠ είναι δύσκολο να προβλεφθεί. Για να είμαστε ασφαλείς, είναι καλύτερα λοιπόν να κάνουμε την υπόθεση ότι η δημοσιονομική συστολή θα επιδεινώσει την ύφεση βραχυχρόνια.
Τρίτον, αν χρησιμοποιήσουμε (όπως είναι σύνηθες) ως μέτρο μέτρησης του μεγέθους του δημοσίου τομέα τις συνολικές δημόσιες δαπάνες σαν ποσοστό του ΑΕΠ, το πρόβλημα δεν είναι το μέγεθος του δημόσιου τομέα στην Ελλάδα. Το μέγεθος του δημόσιου τομέα δεν είναι μεγάλο στην Ελλάδα σχετικά με άλλες παρόμοιες χώρες. Το πρόβλημα είναι η αποδοτικότητα του, δηλαδή ο λόγος εισροών-εκροών. Ο λόγος αυτός εκτιμάται να είναι, στην καλύτερη περίπτωση, διπλάσιος στην Ελλάδα σε σχέση με άλλες χώρες του ΟΟΣΑ. Δηλαδή, αν δεχθούμε ότι οι δημόσιες δαπάνες σαν ποσοστό του ΑΕΠ είναι περίπου 35% (πλην τόκων), τότε περίπου το 17,5% σπαταλιέται αντικοινωνικά.
Φαύλος κύκλος αν δεν υπάρξει ανάπτυξη
Είναι γνωστό ότι οι δημοσιονομικές διορθώσεις που είναι σε βάρος της ανάπτυξης δεν είναι αποτελεσματικές. Απλά, οδηγούν σε ένα φαύλο κύκλο ύφεσης, χαμηλών φορολογικών εσόδων, αυξημένων δαπανών για επιδόματα ανεργίας και άλλες ενισχύσεις, δημοσιονομικών ελλειμμάτων, περαιτέρω δημοσιονομικών διορθώσεων, κλπ. Αυτό σημαίνει ότι η δημοσιονομική διόρθωση πρέπει να γίνει με τα σωστά εργαλεία και επίσης να συνοδευτεί γρήγορα από συγκεκριμένα μέτρα που τονώνουν την ανάπτυξη. Αυτό έχει ήδη τονισθεί από πολλούς αναλυτές, φορείς και πολιτικούς.
Ανάπτυξη,
αλλά πως γίνεται;
Λόγω του παραπάνω φαύλου κύκλου, τα δημοσιονομικά μέτρα από μόνα τους (ακόμα και αναγκασθούμε να λάβουμε ακόμα πιο επώδυνα δημοσιονομικά μέτρα) δεν θα αποδειχθούν ποτέ αρκετά. Συμπληρωματικά με τη δημοσιονομική πειθαρχία, απαιτούνται μέτρα διαμόρφωσης ενός καλύτερου, οικονομικά και κοινωνικά, κλίματος με στόχο την τόνωση της ανάπτυξης. Αλλά πως θα γίνει αυτό, τη στιγμή μάλιστα που η κυβέρνηση δεν έχει στη διάθεση της δύο βασικά και παραδοσιακά εργαλεία μακροοικονομικής πολιτικής, δηλαδή τη δημοσιονομική και νομισματική πολιτική;
Εδώ αξίζει να διευκρινισθεί ότι ο δημόσιος τομέας δεν αποτελεί πια μηχανή ανάπτυξης στην Ελλάδα. Στη πραγματικότητα, εμπειρικές μελέτες δείχνουν το αντίθετο, δηλαδή, ο δημόσιος τομέας είναι εμπόδιο ανάπτυξης στην Ελλάδα. Ακόμα και οι δημόσιες επενδύσεις δύσκολα μπορούν να βοηθήσουν, αν δεν χρηματοδοτηθούν από μείωση άλλων δημοσίων δαπανών, ειδικά σήμερα που οι αγορές αμέσως αναιρούν, μέσω αύξησης των επιτοκίων, τις όποιες ευεργετικές επιδράσεις μιας δημοσιονομικής επέκτασης.
Αν πραγματικά ενδιαφερόμαστε για ανάπτυξη, το καλύτερο είναι να κοιτάξουμε τη διεθνή εμπειρία για τους προσδιοριστικούς παράγοντες της ανάπτυξης, τις λεγόμενες μηχανές ανάπτυξης. Οι χώρες που καταφέρνουν να αναπτύσσονται σε συστηματική βάση, και έτσι έχουν ένα καλό βιοτικό επίπεδο, έχουν τα εξής κοινά χαρακτηριστικά: υψηλούς ρυθμούς επένδυσης, ανθρώπινο κεφάλαιο και καλό εκπαιδευτικό σύστημα, αποδοτικό δημόσιο τομέα, ανταγωνιστικές και ανοικτές αγορές, και κοινωνικό κεφάλαιο, δηλαδή υγιείς θεσμούς και κοινωνική συμπεριφορά. Η πρόκληση για την οικονομική πολιτική σήμερα, περισσότερο από ποτέ, είναι να δημιουργήσει ένα θεσμικό πλαίσιο το οποίο να δημιουργεί κίνητρα για τη συσσώρευση αυτών την μηχανών ανάπτυξης.
Είναι ιδιαίτερα ανησυχητικό ότι, στη χώρα μας, έχει υπάρξει μια χειροτέρευση σε όλα. Οι επενδύσεις έχουν μειωθεί σημαντικά τα τελευταία δύο χρόνια, και ειδικά οι ξένες επενδύσεις είναι ανύπαρκτες εδώ και αρκετό καιρό. Η δημόσια εκπαίδευση, που είναι ο βασικός παραγωγός ανθρωπίνου κεφαλαίου, ευκαιριών και καινοτομίας, έχει από καιρό απαξιωθεί ή και καταστραφεί λόγω των κομματικών συγκρούσεων και της βίας. Η αποδοτικότητα του δημοσίου τομέα είναι καθαρά από τις χαμηλότερες (αν όχι η χαμηλότερη) στις αντίστοιχες χώρες. Οι διάφορες ρυθμίσεις και γραφειοκρατία πνίγουν τον υγιή ανταγωνισμό και τη πρωτοβουλία διαστρεβλώνοντας τις αγορές προϊόντων, υπηρεσιών και εργασίας. Η κοινωνική ασφάλεια και προστασία πάσχουν. Οι θεσμοί και η κοινωνική συμπεριφορά χειροτερεύουν συνεχώς, πράγμα ιδιαίτερα σπάνιο γιατί συνήθως οι θεσμοί μεταβάλλονται με πολύ αργούς ρυθμούς διαχρονικά.
Αν και όλοι οι παραπάνω παράγοντες είναι σημαντικοί σαν μηχανές ανάπτυξης, αξίζει να αναφερθούμε ειδικά στο κοινωνικό κεφάλαιο. Όλο και περισσότεροι μελετητές, σε όλο το κόσμο, τονίζουν την ιδιαίτερη σημασία του στην ανάπτυξη. Αν και υπάρχουν πολλοί δείκτες μέτρησης της ποιότητας των θεσμών και της κοινωνικής συμπεριφοράς (δείκτες για γραφειοκρατία, διαφθορά, έλλειψη εμπιστοσύνης, έντονες πολιτικές συγκρούσεις και όξυνση, ποιότητα παιδείας, έλλειψη εθελοντισμού, χαμηλή προστασία δικαιωμάτων ιδιοκτησίας, εγκληματικότητα, κλπ), όλοι οι δείκτες χαρακτηρίζονται από πολύ υψηλή συσχέτιση μεταξύ τους, δηλαδή, το ένα πρόβλημα φέρνει το άλλο, ή, αντίστροφα, βελτίωση σε έναν τομέα θα βοηθήσει και τους άλλους.
Αν πραγματικά θέλουμε να ξεφύγουμε από τη κρίση και ότι συνεπάγεται η κρίση, είναι αναγκαίο να αυξήσουμε τη συσσώρευση αυτών των μηχανών ανάπτυξης. Η αναπτυξιακή πολιτική πρέπει να διαμορφώσει ένα θεσμικό πλαίσιο που να δημιουργεί κίνητρα για επενδύσεις, μόρφωση, υγιή ανταγωνισμό και κοινωνική συμπεριφορά. Συγκεκριμένες προτάσεις και εμπειρίες υπάρχουν πολλές και από διάφορους φορείς στην Ελλάδα και το εξωτερικό. Για παράδειγμα, ακόμα και στο σύνθετο πρόβλημα της γραφειοκρατίας/διαφθοράς/αποδοτικότητας του δημοσίου τομέα υπάρχουν προτάσεις. Μια τέτοια είναι η δημιουργία περισσοτέρων του ενός κέντρων μιας στάσης (more than one one-stop agencies). Δηλαδή, και να μπορεί ο πολίτης ή η επιχείρηση να ολοκληρώνει μια υπόθεση σε μία δημόσια υπηρεσία μόνο (με απλές και απρόσωπες διαδικασίες που πρέπει να επαναπροσδιορισθούν σε πραγματικό χρόνο και χρήμα) και, παράλληλα, αυτή η συγκεκριμένη διαδικασία να προσφέρεται ομοιόμορφα και τυποποιημένα από περισσότερο τους ενός δημοσίους φορείς, ώστε οι τελευταίοι να ανταγωνίζονται μεταξύ τους και έτσι να μειώνεται η δυνατότητα τους για όποια (χρηματικά ή άλλα) μονοπωλιακά οφέλη. Οι δημόσιοι φορείς που δεν ελκύουν τον πολίτη ή την επιχείρηση τελικά θα καταργούνται.
Θέληση και κατανόηση υπάρχουν, αλλά απαιτείται και συντονισμός. Η κυβέρνηση πρέπει να συντονίσει αυτή τη προσπάθεια για καλύτερα κίνητρα, ξεκινώντας από το μεγάλο ασθενή, δηλαδή το δημόσιο τομέα, που είναι το μεγάλο βαρίδι για την ανάπτυξη. Έχει, νομίζω, τη συναίνεση της μεγάλης πλειοψηφίας. Η αντιπολίτευση ας την στηρίξει. Σε αυτή τη συγκυρία, δεν έχουμε τη πολυτέλεια να διαφωνούμε.
Σημειωτέον, ότι τέτοιου είδους βιώσιμων αναπτυξιακών πολιτικών έχουν το πλεονέκτημα ότι συνεπάγονται μικρό, ακόμα και μηδενικό, δημοσιονομικό κόστος. Έχουν επίσης το πλεονέκτημα ότι θα δώσουν το μήνυμα που αναμένουν από εμάς εδώ και χρόνια η ΕΕ, η διεθνής κοινότητα, οι αγορές, αλλά, τελικά, ο κάθε λογικός πολίτης στη χώρα μας.
Τέτοιου είδους αναπτυξιακές πολιτικές θα δημιουργήσουν μια αισιοδοξία και καλύτερες προσδοκίες, που τόσο λείπουν. Οι προσδοκίες μπορούν να λειτουργήσουν ως μια ακόμα μηχανή ανάπτυξης. Και, ας θυμηθούμε, ότι μόνο οι αναπτυσσόμενες και δυναμικές οικονομίες έχουν την δυνατότητα να εξασφαλίζουν, σε συστηματική βάση, καλύτερο βιοτικό επίπεδο, κοινωνικό κράτος, και ευκαιρίες αναδιανομής και ίσων ευκαιριών.
*Ο Αποστόλης Φιλιππόπουλος είναι καθηγητής στο Οικονομικό Πανεπιστήμιο Αθηνών και ερευνητικός εταίρος στο CESifo του Πανεπιστημίου του Μονάχου και στο Πανεπιστήμιο της Γλασκώβης.