Η κρίση της πανδημίας έχει επαναφέρει δυναμικά στο προσκήνιο την ανάγκη αναθεώρησης των δημοσιονομικών κανόνων της Ευρωπαϊκής Ενωσης (ΕΕ) και της ευρωζώνης, ιδιαίτερα των «ιερών αγελάδων» του Συμφώνου Σταθερότητας και Ανάπτυξης (SGP), που είναι το όριο του 3% για το δημοσιονομικό έλλειμμα και το 60% για το δημόσιο χρέος. Οι στενοί δημοσιονομικοί μανδύες έχουν μάλλον ξεπεραστεί και απαιτούνται επιλογές προσαρμοσμένες στις ανάγκες κάθε χώρας ξεχωριστά. Ωστόσο, η Ευρώπη πρέπει να σκεφτεί ευρύτερα και το κλειδί βρίσκεται στην εξεύρεση του τρόπου παροχής «ευρωπαϊκών δημόσιων αγαθών» σε τομείς όπως το περιβάλλον και η ψηφιοποίηση μέσα από τη θέσπιση ενός εξειδικευμένου προϋπολογισμού.
Ακόμη, η δημιουργία μιας «κεντρικής δημοσιονομικής ικανότητας» (Central Fiscal Capacity – CFC), αυτού που έχει ονομαστεί κατά καιρούς «προϋπολογισμός της ευρωζώνης» αλλά δεν πρέπει να αυτοπεριορίζεται ως τέτοιος, αποτελεί μια κίνηση που θα μπορούσε επίσης να διασφαλίσει τη σταθεροποίηση της ευρωπαϊκής οικονομίας συνολικά, αλλά και να λειτουργήσει ως ασφάλεια για μεμονωμένα κράτη-μέλη σε περίπτωση ενός οικονομικού σοκ.
Γνωρίζει τα «μυστικά» του ευρώ
Αυτά επισήμανε στη μακρά τηλεφωνική συνομιλία που είχε με «Το Βήμα» πριν από λίγες ημέρες ο Νιλς Τίγκεσεν. Ο δανός οικονομολόγος, σήμερα ομότιμος καθηγητής Διεθνών Οικονομικών του Πανεπιστημίου της Κοπεγχάγης, κατέχει τη θέση του προέδρου του Ευρωπαϊκού Δημοσιονομικού Συμβουλίου (European Fiscal Board – EFB), ενός οργάνου που συμβουλεύει την Ευρωπαϊκή Επιτροπή. Στο παρελθόν είχε διατελέσει ανεξάρτητο μέλος της Επιτροπής Ντελόρ, η οποία προετοίμασε την Οικονομική και Νομισματική Ενωση (ΟΝΕ) και οδήγησε στη Συνθήκη του Μάαστριχτ – άρα γνωρίζει από πρώτο χέρι τα «μυστικά» του ευρώ.
Στις 10 Νοεμβρίου το EFB δημοσίευσε την 5η Ετήσια Εκθεσή του σε μια συγκυρία εντελώς διαφορετική από εκείνη των προηγούμενων ετών. Ηδη από το 2018 το EFB μιλούσε για την αναγκαιότητα αλλαγών και προσαρμογών στο SGP, αλλά όσα παρουσίαζε απευθύνονταν, τότε, σε «ώτα μη ακουόντων». Σήμερα τα πράγματα είναι κάπως διαφορετικά και η COVID-19 έχει εμφανώς αλλάξει τα δεδομένα.
Αλλη ατμόσφαιρα, δύσκολη συναίνεση
Ρωτάμε τον κ. Τίγκεσεν αν αισθάνεται πιο αισιόδοξος σήμερα ότι οι πολιτικές συνθήκες στην ΕΕ επιτρέπουν μια αναθεώρηση του SGP. Εμφανίζεται συγκρατημένος. «Δεν είμαι ειδικός στις πολιτικές προβλέψεις. Σίγουρα η ατμόσφαιρα είναι διαφορετική σε σχέση με την περίοδο πριν από την πανδημία, όταν τα κράτη-μέλη γνώριζαν πολύ καλά τα προβλήματα εφαρμογής του SGP, αλλά δεν υπήρχε ατμόσφαιρα κρίσης και ουδείς πίεζε για αλλαγές. Μάθαμε όμως κάτι από αυτή την τελευταία κρίση» μας λέει. Οπως σημειώνει, υπάρχουν δύο στρατόπεδα, των συντηρητικών και των μεταρρυθμιστών. «Οι συντηρητικοί έχουν δίκιο όταν λένε ότι αν οι κανόνες που υπάρχουν είχαν γίνει σεβαστοί πριν από την κρίση, δεν θα είχαμε τα προβλήματα που αντιμετωπίζουμε σήμερα. Τονίζουν ότι η οικονομία θα τα πάει καλύτερα από το 2022 και έπειτα, οπότε πού βρίσκεται το πρόβλημα; Οι μεταρρυθμιστές», συμπληρώνει, «υπογραμμίζουν ότι οι νέοι εφαρμοστικοί κανόνες πρέπει να είναι διαφορετικοί. Η δε Κομισιόν θα δεχθεί πίεση αν οι μεταρρυθμίσεις δεν προχωρήσουν, αλλά είναι το Συμβούλιο όπου θα διεξαχθεί η κρίσιμη μάχη για την εξεύρεση συναίνεσης». Αυτό που είναι πάντως αδιαμφισβήτητο είναι ότι οι αρχικοί κανόνες και η ετήσια εποπτεία υπήρξαν πολύ παρεμβατικά.
«Χρειαζόμαστε μια ειδική εξαίρεση, έναν χρυσό κανόνα για τις επενδύσεις που θα τις εξαιρεί από τους εθνικούς λογαριασμούς»
Νέα ερμηνεία του στόχου για χρέος 60%
Για τον κ. Τίγκεσεν, οι δύο βασικοί αριθμητικοί στόχοι του Συμφώνου περί χρέους 60% σε σχέση με το ΑΕΠ και δημοσιονομικού ελλείμματος 3% σε σχέση με το ΑΕΠ δεν πρέπει να αλλάξουν. «Αυτό θα προκαλούσε, μεταξύ άλλων, σοβαρό πρόβλημα αναφορικά με την αναγκαιότητα αλλαγών στις ευρωπαϊκές Συνθήκες» μας εξηγεί – ένα ζήτημα το οποίο ελάχιστοι θα ήθελαν να ανοίξουν αυτή την περίοδο στην ΕΕ. Σε αυτό το σημείο, οι προτάσεις του EFB διαφοροποιούνται από εκείνες που πρόσφατα διατύπωσε ο Ευρωπαϊκός Μηχανισμός Σταθερότητας (ESM) και στις οποίες εισάγεται στη συζήτηση η αύξηση του ποσοστού του χρέους ως προς το ΑΕΠ από το 60% σε 100%. Η βασική αλλαγή στο SGP πρέπει, κατά την άποψη του κ. Τίγκεσεν, να αφορά «μια νέα ερμηνεία του κανόνα περί χρέους, ώστε να υπάρξει μια διαφοροποιημένη και ανά περίπτωση μείωση χρέους, ιδιαίτερα για τις έξι ή επτά χώρες στις οποίες το χρέος υπερβαίνει το 100% ως ποσοστό του ΑΕΠ». Σε αυτές τις χώρες ανήκει και η Ελλάδα.
Ικανοποιητικός ρυθμός μείωσης
Ο ρυθμός της μείωσης του χρέους θα είναι βέβαια το μεγάλο ζητούμενο. «Ο κανόνας 1/20 δεν μοιάζει πια να λειτουργεί. Και τούτο διότι για χώρες όπως η Ελλάδα η εφαρμογή του θα σήμαινε επίτευξη πλεονασμάτων ύψους 6% ή 7% ετησίως, που γνωρίζουμε ότι δεν είναι εφικτός στόχος» μας λέει ο συνομιλητής μας, αν και εμμέσως παραδέχεται ότι ακόμη και την περίοδο της εισαγωγής της ΟΝΕ και του ευρώ υπήρχαν χώρες με χρέος περί το 120% (Βέλγιο και Ιταλία), για τις οποίες επίσης ο αρχικός κανόνας μάλλον δεν μπορούσε να λειτουργήσει. «Θέλουμε έναν ικανοποιητικό ρυθμό μείωσης του χρέους επί τη βάσει ενός μεσοπρόθεσμου στόχου βιωσιμότητας για μια διάρκεια τριών ή τεσσάρων ετών» προσθέτει. «Μια πολιτική του τύπου «one size fits all» δεν είναι πια ικανοποιητική για την επίτευξη του βασικού στόχου που είναι η βιωσιμότητα του χρέους» σημειώνει.
Ασφαλιστική δικλίδα το 3% για το έλλειμμα
Τι θα συμβεί με το περίφημο 3% του δημοσιονομικού ελλείμματος, αριθμό που την περίοδο της οικονομικής κρίσης στην ευρωζώνη μετατράπηκε σε σύμβολο της λιτότητας; «Μπορεί να διατηρηθεί ως ασφαλιστική δικλίδα και ως ένδειξη ότι δεν θα χάσουμε τον δρόμο μας. Και ίσως πρέπει να ακολουθήσουμε και εδώ μια μεσοπρόθεσμη στρατηγική τριών ή τεσσάρων ετών για την επίτευξη του στόχου» προσθέτει. Ενας επιπλέον λόγος διατήρησης του ορίου του 3% είναι ότι βοηθάει την Κομισιόν στην παρακολούθηση των επιδόσεων των κρατών-μελών και στην πιθανή εφαρμογή της διαδικασίας υπερβολικού ελλείμματος (EDP). Με δεδομένο δε ότι από τη διετία 2022-2023 τα ελλείμματα και τα χρέη λογικά θα αρχίσουν να μειώνονται, ο κανόνας αυτός ίσως να μην είναι τόσο σημαντικός, αφού ελάχιστα κράτη τον παραβιάζουν. Αλλωστε, όπως σημειώνεται στην έκθεση του EFB (σελίδα 80), κατά την τελευταία χρονιά πριν από την πανδημία, το 2019, κανένα μέλος της ευρωζώνης δεν είχε έλλειμμα άνω του 3% και όμως το χρέος ως ποσοστό του ΑΕΠ δεν μειωνόταν παρά με δυσκολία.
Το Ταμείο Ανάκαμψης και το πρόγραμμα SURE δείχνουν τον δρόμο
Τα πλέον ενδιαφέροντα στοιχεία των προτάσεων του Ευρωπαϊκού Δημοσιονομικού Συμβουλίου είναι η ιδέα για α) δημιουργία μιας κεντρικής δημοσιονομικής ικανότητας (CFC) με σκοπό την αντιμετώπιση κρίσεων (σταθεροποιητική λειτουργία – stabilization function) και β) η θέσπιση ενός κοινοτικού προϋπολογισμού για δημόσια αγαθά (EU budget for public goods) για την προώθηση των αναγκαίων μελλοντικών επενδύσεων σε ευρωπαϊκό επίπεδο.
Ο κ. Τίγκεσεν τονίζει, σε σχέση με τα παραπάνω, ότι λόγω της πανδημίας ελήφθησαν δύο αποφάσεις που θα μπορούσαν να μεταβάλουν μελλοντικά την ευρωπαϊκή δημοσιονομική πολιτική. Η πρώτη είναι το Ταμείο Ανάκαμψης και Ανθεκτικότητας (Recovery and Resilience Facility – RRF) και η δεύτερη το πρόγραμμα SURE (Support to mitigate Unemployment Risks in an Emergency). Αυτές δείχνουν τον δρόμο.
Αναφορικά με το CFC, «δεν υπάρχει αμφιβολία ότι πρόκειται για ένα αμφιλεγόμενο ζήτημα» μας επισημαίνει ο κ. Τίγκεσεν.
Mηχανισμός ασφάλισης
Η εν λόγω ιδέα δεν είναι καινούργια και συμπεριλαμβανόταν ακόμη και στην Εκθεση Βέρνερ για την ΟΝΕ το 1970. Ακόμη πιο πρόσφατα, η Κομισιόν επανέφερε την πρόταση αυτή, ενώ και ο πρώτος πρόεδρος του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου Χέρμαν βαν Ρομπάι την είχε εντάξει σε έκθεσή του πριν τη… σκοτώσουν εν τη γενέσει της διάφορα κράτη-μέλη με προεξάρχουσα τη Γερμανία. Είναι επίσης μια ιδέα που έχει κατά καιρούς φέρνει στο προσκήνιο ο πρόεδρος της Γαλλίας Εμανουέλ Μακρόν. «Το CFC θα μπορούσε να κάνει δύο πράγματα: να διαδραματίσει έναν σταθεροποιητικό ρόλο σε περίπτωση μείζονος κρίσεως για την οικονομία της ΕΕ, ιδιαίτερα αν δεν μπορεί να δώσει λύσεις η άσκηση νομισματικής πολιτικής, και επίσης να αποτελέσει έναν μηχανισμό ασφάλισης (insurance mechanism) σε ασύμμετρες κρίσεις σε ορισμένα κράτη-μέλη» σημειώνει ο συνομιλητής μας.
Πόσο μεγάλο θα μπορούσε να είναι ένα τέτοιο «δημοσιονομικό μπαζούκα»; «Νομίζω ένα ποσό που θα προσέγγιζε το 1% του ΑΕΠ της ΕΕ θα ήταν αρκετό. Βέβαια, όπως με όλους τους μηχανισμούς ασφάλισης, υπάρχει το ζήτημα του ηθικού κινδύνου (moral hazard). Και το βασικό κριτήριο για να μπορεί μια χώρα να έχει πρόσβαση στον μηχανισμό θα πρέπει να είναι η συμμόρφωση με τους δημοσιονομικούς κανόνες της ΕΕ» υπογραμμίζει.
Για τον κ. Τίγκεσεν, το παράδειγμα του μηχανισμού SURE προσφέρει μια πολύ ενδιαφέρουσα εναλλακτική για τη λειτουργία του CFC. «Πρόκειται για δάνεια που αντλούνται κεντρικά από την ΕΕ μέσα από την έκδοση ομολόγων, αλλά κάθε κράτος-μέλος που τα λαμβάνει επωμίζεται το σχετικό χρέος και βέβαια οι σχετικές δαπάνες επιβαρύνουν το έλλειμμα» λέει. Οπως επίσης αναφέρει η Ετήσια Εκθεση του EFB, «δεν θα υπάρχουν μόνιμες μεταβιβάσεις, πέραν του γεγονότος ότι οι ωφελούμενοι δεν έχουν να πληρώσουν για εγγυήσεις και επωφελούνται από τα χαμηλότερα επιτόκια».
Επενδύσεις και κονδύλια
Σε σχέση, τέλος, με τις επενδύσεις, ο κ. Τίγκεσεν μας λέει ότι μέχρι το 2026, όταν και λήγει το RRF, τα κράτη-μέλη θα έχουν πρόσβαση σε κονδύλια και ένα σημαντικό μέρος αυτού του χρέους θα το επωμιστεί η ΕΕ. «Τι θα κάνουμε όμως από το 2027 και μετά; Δεν μπορούμε να συνεχίσουμε με τον ίδιο τρόπο όπως σήμερα. Χρειαζόμαστε», εξηγεί ο έμπειρος οικονομολόγος, «μια ειδική εξαίρεση, έναν χρυσό κανόνα για τις επενδύσεις που θα τις εξαιρεί από τους εθνικούς λογαριασμούς. Ουσιαστικά, μιλάμε για έναν προϋπολογισμό που θα αφορά τα ευρωπαϊκά δημόσια αγαθά όπως η πράσινη ή η ψηφιακή μετάβαση και θα αποτελεί κομμάτι του κοινοτικού προϋπολογισμού».
Πώς φαντάζεται ο κ. Τίγκεσεν την εφαρμογή μιας τέτοιας πρότασης; «Οπως γνωρίζετε, κάθε χώρα έχει μια εθνική εισφορά στον κοινοτικό προϋπολογισμό. Θα μπορούσε π.χ. να μεταφέρει το 1% του Προγράμματος Δημοσίων Επενδύσεων σε αυτή την εισφορά στον κοινοτικό προϋπολογισμό ώστε να μετατραπεί σε ευρωπαϊκές επενδύσεις. Με τον τρόπο αυτόν θα αυξηθεί ο κοινοτικός προϋπολογισμός, θα μπορούν να πραγματοποιηθούν στην εθνική επικράτεια επενδύσεις που εντάσσονται σε μια ευρωπαϊκή στρατηγική και θα πάψουν διάφορες χώρες να αναρωτιούνται πού πηγαίνουν τα χρήματα που δίνουν στην ΕΕ. Επιπλέον, αυτές οι επενδύσεις, π.χ. για την πράσινη μετάβαση, θα επιβλέπονται από τους κοινοτικούς κανόνες» καταλήγει ο πρόεδρος του EFB.
