«Οι νόμοι είναι σαν τα λουκάνικα: καλύτερα να μην ξέρεις πώς γίνονται», είχε πει πριν από αρκετά χρόνια ο Μπίσμαρκ. Τη ρήση αυτή επιχειρεί να ξορκίσει η Ελλάδα, αντιμετωπίζοντας τους «νομοθετικούς δαίμονες» της, την πολυνομία και την κακονομία.
Το 2019, με την επιστροφή της Νέας Δημοκρατίας στην εξουσία και την πρωθυπουργία του Κυριάκου Μητσοτάκη, ανακοινώθηκε μια φιλόδοξη προσπάθεια αλλαγής στον τρόπο παραγωγής του δικαίου στην Ελλάδα: το τέλος της πολυνομίας και της κακονομίας, δύο χρόνιων πληγών που βαραίνουν διαχρονικά την ελληνική έννομη τάξη από τη Μεταπολίτευση κι εντεύθεν.
Μέσα σε αυτό το πλαίσιο ιδρύθηκε η Επιτροπή Αξιολόγησης Ποιότητας της Νομοπαρασκευαστικής Διαδικασίας, ένα θεσμικό όργανο υψηλού κύρους, αποτελούμενο από διακεκριμένους επιστήμονες που χαίρουν ευρείας αναγνώρισης στον ακαδημαϊκό, δικαστικό και επαγγελματικό χώρο.
Η Επιτροπή, η οποία διαδέχθηκε την Κεντρική Νομοπαρασκευαστική Επιτροπή, συγκροτήθηκε ως ανεξάρτητο και διεπιστημονικό γνωμοδοτικό σώμα με τη συμμετοχή νομικών, νομοτεχνών, δικαστών και οικονομολόγων.
Πυρήνας της αποστολής της είναι η διασφάλιση της τήρησης θεμελιωδών αρχών της καλής νομοθέτησης: της συνταγματικότητας των διατάξεων, της συμβατότητας με το ενωσιακό και διεθνές δίκαιο, της αποφυγής αντιφάσεων και επικαλύψεων με το ισχύον δίκαιο, της πληρότητας των ρυθμιστικών κειμένων και της επάρκειας των Αναλύσεων Συνεπειών Ρύθμισης.
Πιο συγκεκριμένα, η Επιτροπή αναλαμβάνει την επεξεργασία της συντριπτικής πλειονότητας των νομοσχεδίων πριν αυτά κατατεθούν στη Βουλή, δεδομένου του μεγάλου όγκου. Συνεδριάζει εβδομαδιαία, για αρκετές ώρες, επιλέγοντας προς επεξεργασία τα νομοσχέδια με βάση τον βαθμό ωριμότητας και τη σημασία τους.
Η διαδικασία περιλαμβάνει νομική και νομοτεχνική επεξεργασία, σύνταξη πρακτικού και αποστολή του στις αρμόδιες υπηρεσίες ή στα υπουργεία. Για τη νομοθετική ιστορία του πράγματος, ο ιδρυτικός της ρόλος κατοχυρώθηκε στο άρθρο 64 του νόμου 4622/2019 για το επιτελικό κράτος, ως κομβικό στοιχείο της θεσμικής αρχιτεκτονικής για μια σύγχρονη και υπεύθυνη νομοθέτηση.
«Νόμος Γεννηματά, νόμος Πεπονή – Όλοι θέλουν το όνομά τους στην ιστορία»
Επικεφαλής της Επιτροπής σήμερα είναι ο καθηγητής της Νομικής Σχολής Αθηνών, Σπύρος Βλαχόπουλος, ένας από τους πλέον διακεκριμένους συνταγματολόγους της χώρας. Μιλώντας στο «Βήμα», τονίζει ότι «ο ρόλος της Επιτροπής είναι εξαιρετικά σημαντικός στη μάχη για την αντιμετώπιση των παθογενειών της κακονομίας και της πολυνομίας, παθογένειες οι οποίες ακρωτηριάζουν την ασφάλεια δικαίου, επιβαρύνουν τη Δικαιοσύνη, παγώνουν τη Διοίκηση, εξουθενώνουν τον πολίτη και τις επιχειρήσεις».
Ζώντας τα πράγματα από μέσα, ο κ. Βλαχόπουλος μιλάει με αμεσότητα και ειλικρίνεια, χωρίς καμία προσπάθεια ωραιοποίησης. «Υπάρχει σοβαρό ζήτημα πολυνομίας. Το λέω ως πρόεδρος της Κεντρικής Νομοπαρασκευαστικής Επιτροπής: Είναι εντυπωσιακό ότι κάθε υπουργός κρίνεται επιτυχημένος όχι από το αν εφαρμόζει τον νόμο, αλλά από το πόσους νέους νόμους θεσπίζει», τονίζει. Και προσθέτει: «Όλοι σε αυτή τη χώρα ονειρεύονται ότι θα μείνει το όνομά τους στην ιστορία. Όπως έμεινε ο νόμος Γεννηματά για το ΕΣΥ, ο νόμος του Πεπονή για το ΑΣΕΠ».
Όσον αφορά τα δομικά προβλήματα της νομοθέτησης, περιγράφει μια βαθιά ριζωμένη αντίληψη που θέλει «όλα να λύνονται με νέους νόμους», ενώ παραβλέπεται η ουσιαστική σημασία της σωστής εφαρμογής των ήδη ισχυουσών διατάξεων. Τονίζει ότι η συχνή και γρήγορη τροποποίηση των ίδιων νόμων μέσα σε σύντομο χρονικό διάστημα «προκαλεί σύγχυση και μειώνει την αποτελεσματικότητα της νομοθέτησης». Η διαδικασία, όπως λέει, «σκοντάφτει στη βιασύνη και στην πεποίθηση ότι η ψήφιση νέων νόμων αποτελεί πανάκεια».
Κληθείς να σχολιάσει το φαινόμενο των τροπολογιών της τελευταίας στιγμής, τονίζει πως, αφότου ολοκληρωθεί η επεξεργασία του νομοσχεδίου από την Επιτροπή και αυτό αποχωρήσει από τα χέρια της, η Επιτροπή μπορεί μόνο να παρακολουθεί τη συνέχεια της διαδικασίας, χωρίς όμως να έχει αρμοδιότητα να παρέμβει σε μεταγενέστερα στάδια. Συνεπώς, σε τροπολογίες που κατατίθενται την ύστατη ώρα, δεν υπάρχει δυνατότητα παρέμβασης.
Όπως υπογραμμίζει, «υπάρχουν περιπτώσεις όπου έχει ζητηθεί ριζική αναδιατύπωση νομοσχεδίου, οδηγώντας σε ουσιαστικές αλλαγές στο περιεχόμενό του. Στην πλειονότητα των περιπτώσεων, τα αρμόδια υπουργεία συμμορφώνονται με τις παρατηρήσεις της Επιτροπής, αναγνωρίζοντας ότι αυτό ενισχύει την ασφάλεια και την ποιότητα της νομοθέτησης, αν και εξαιρέσεις δεν λείπουν».
Επιπλέον, σημειώνει ότι η δευτερογενής νομοθεσία, όπως τα προεδρικά διατάγματα και οι κανονιστικές πράξεις, έχει σχεδόν εξαφανιστεί εξαιτίας της πίεσης για ταχύτητα στην παραγωγή ρυθμίσεων, παρότι το Συμβούλιο της Επικρατείας λειτουργεί ως κρίσιμη «ασπίδα» νομιμότητας. Σχετικά με την ανάλυση συνεπειών των ρυθμίσεων, που αντικατέστησε την παλιά αιτιολογική έκθεση, παρατηρεί ότι συχνά είναι «φορτωμένη και τυπική», χωρίς την ουσιαστική πληροφόρηση που θα έπρεπε να παρέχει.
Αναδεικνύεται, βέβαια, και ένα κρίσιμο κενό διαφάνειας: η απουσία ετήσιων εκθέσεων που θα έφερναν το έργο της Επιτροπής πιο κοντά στον δημόσιο έλεγχο. Παρά τις τακτικές ενημερώσεις της κυβερνητικής ηγεσίας κεκλεισμένων των θυρών, το ισχύον πλαίσιο δεν προβλέπει δημοσιοποίηση τέτοιων εκθέσεων, με αποτέλεσμα οι πολίτες να μην έχουν σαφή εικόνα για το περιεχόμενο και την έκταση της δραστηριότητας της Επιτροπής.
Στην ίδια κατεύθυνση κινείται και ο Βασίλης Ανδρουλάκης, Σύμβουλος της Επικρατείας και μέλος της Επιτροπής, ο οποίος επισημαίνει ότι τα φαινόμενα πολυνομίας και κακονομίας συνδέονται με μια παγιωμένη νοοτροπία: «η νομική μας κουλτούρα είναι προσανατολισμένη στην ερμηνεία και εφαρμογή των κανόνων δικαίου παρά στην ορθή παραγωγή τους».
Ο κ. Ανδρουλάκης στέκεται σε διαχρονικές παθογένειες. Η νομοθέτηση μέσω τροπολογιών, παρότι «σε ύφεση», εξακολουθεί να συνιστά ποσοτικό
και ποιοτικό πρόβλημα. Εκφράζει ανησυχία για αιτιολογικές εκθέσεις που συχνά περιορίζονται σε απλή παράφραση των διατάξεων, για ρυθμίσεις χωρίς σαφές κανονιστικό περιεχόμενο, καθώς και για την παντελή έλλειψη αξιολόγησης των νομοθετημάτων μετά την εφαρμογή τους.
Τέλος, κρούει τον κώδωνα του κινδύνου για την απουσία σεβασμού της νομολογίας του Συμβουλίου της Επικρατείας από τον νομοθέτη, με χαρακτηριστικό παράδειγμα τον Νέο Οικοδομικό Κανονισμό. Γι’ αυτό, τονίζει, είναι κρίσιμο να συμμετέχουν δικαστές όλων των δικαιοδοσιών στις νομοπαρασκευαστικές επιτροπές, «ώστε να προλαμβάνονται ζητήματα συνταγματικότητας πριν φτάσουν στα δικαστήρια».
«Εχθρός του καλού είναι το καλύτερο», το μήνυμα από το Μαξίμου
Η θέση της κυβέρνησης αποτυπώνεται από τον γενικό γραμματέα της Κυβέρνησης, Στέλιο Κουτνατζή. Όπως σημειώνει, από το 2019 και μετά την καθιέρωση του επιτελικού κράτους καταβάλλεται «συστηματική προσπάθεια» αναβάθμισης τόσο της διαδικασίας όσο και του περιεχομένου της νομοθέτησης.
Συστάθηκε η Γενική Γραμματεία Νομικών και Κοινοβουλευτικών Θεμάτων στην Προεδρία της Κυβέρνησης, «θεματοφύλακας της καλής νομοθέτησης», καταρτίστηκαν αναλυτικά εγχειρίδια με κανόνες και διαδικασίες και ενεργοποιήθηκαν δύο επιτροπές υψηλού κύρους, η Επιτροπή Αξιολόγησης Ποιότητας της Νομοπαρασκευαστικής Διαδικασίας και η Κεντρική Επιτροπή Κωδικοποίησης. Παράλληλα λειτουργεί διυπουργικός κύκλος εξειδικευμένων επιτελικών στελεχών, με ειδική εκπαίδευση στη νομοτεχνία, στην ανάλυση δημόσιας πολιτικής και στην ψηφιακή πολιτική.
«Όλα τα νομοσχέδια πλέον αναρτώνται στη δημόσια διαβούλευση για τουλάχιστον δύο εβδομάδες, χωρίς καμία εξαίρεση», υπογραμμίζει ο κ. Κουτνατζής, σημειώνοντας ότι οι διαδικασίες του επείγοντος και του κατεπείγοντος έχουν καταργηθεί. «Έχουν ήδη υλοποιηθεί περισσότερες από 20 κωδικοποιήσεις», ενώ ποιοτική αναβάθμιση διαπιστώνεται και στο περιεχόμενο των νέων νόμων, με πιο συνεπή διάρθρωση και επεξηγηματικά προοίμια. Αν συγκριθεί η κατάσταση «επί σειρά δεκαετιών» μέχρι το 2019 με το σήμερα, έχει συντελεστεί εντυπωσιακή βελτίωση, αναγνωρίζει όμως ότι «εχθρός του καλού είναι το καλύτερο».
Ως άμεσες προτεραιότητες, θέτει τρία πεδία: «Η ανάλυση συνεπειών των ρυθμίσεων πρέπει να εκσυγχρονιστεί, καθώς δεν παρέχει τις απαραίτητες πληροφορίες στον ερμηνευτή και τον εφαρμοστή του νόμου. Επιπλέον, κρίνεται αναγκαίος ο εκσυγχρονισμός της πλατφόρμας της δημόσιας διαβούλευσης, ώστε να γίνει πιο ελκυστική και να ενθαρρύνει τη συμμετοχή. Τέλος, προσβλέπουμε στον καθοριστικό ρόλο των νομοτεχνών για τη διάχυση της νομοπαρασκευαστικής τεχνογνωσίας σε όλα τα υπουργεία».
Δικαστική, ακαδημαϊκή και επιχειρηματική κοινότητα «ακτινογραφούν» το φαινόμενο
Η εικόνα από το «πεδίο» είναι κοινή, αλλά τα επιχειρήματα γίνονται πιο αιχμηρά όταν μιλούν οι άνθρωποι που το ζουν. «Οι συχνές και αλλεπάλληλες νομοθετικές μεταβολές», λέει ο Αντεισαγγελέας του Αρείου Πάγου Ευάγγελος Μπακέλας, «καθιστούν το έργο των δικαστικών λειτουργών εξαιρετικά δυσχερές» και «γεννούν ανασφάλεια δικαίου» για όλους. Επιμένει ότι η πίεση είναι εντονότερη στην ποινική δίκη, όπου «η διαχρονική εφαρμογή του Ποινικού Δικαίου απαιτεί μεγάλη προσοχή».
Ως πρακτική άμυνα περιγράφει «συντονισμό της νομολογίας των τμημάτων μέσω εσωτερικών διασκέψεων» ώστε να αποφεύγονται αντιφάσεις, «άμεση πρόσβαση των δικαστών και εισαγγελέων σε βάσεις δεδομένων» και «συστηματική επιμόρφωση από την Εθνική Σχολή Δικαστικών Λειτουργών». Κλείνει με μια σαφή προειδοποίηση: «η κωδικοποίηση των διάσπαρτων ειδικών ποινικών διατάξεων δεν είναι πολυτέλεια, είναι αναγκαιότητα».
Από το μέτωπο της αγοράς, ο γενικός διευθυντής Νομικών και Κανονιστικών Θεμάτων της METRO Α.Ε.Β.Ε. Δημήτρης Σμυρνής μιλά για επιχειρήσεις «θύματα της μεταβλητότητας». Σε ένα περιβάλλον όπου «η πολυνομία και οι αλλεπάλληλες τροποποιήσεις» παράγουν «κυμαινόμενη νομολογία», οι εταιρείες, λέει, «διστάζουν να επενδύσουν». Ζητά «προκαθορισμένη φορολογική πολιτική που θα ανακοινώνεται εγκαίρως» και έναν «φορολογικό οδικό χάρτη ενός έτους», ώστε «να προγραμματίζονται με ακρίβεια οι επενδύσεις».
Επιμένει ότι πρέπει «να αποφεύγονται οι ρυθμίσεις της τελευταίας στιγμής και οι καιροσκοπικές παρεμβάσεις» και θυμίζει διεθνή παραδείγματα: «η ρήτρα φορολογικής σταθερότητας λειτούργησε αλλού». Για τον ίδιο, η θεσμική συμμετοχή του επιχειρηματικού κόσμου πριν από τη θέσπιση νόμων είναι εξόχως κρίσιμη.
Στο πανεπιστήμιο, ο καθηγητής της Νομικής Σχολής ΕΚΠΑ Αντώνης Καραμπατζός κοιτάζει τη ρίζα του προβλήματος. «Είναι πολύ σημαντικό οι φοιτήτριες και οι φοιτητές μας να αντιληφθούν πόσο σοβαρή υπόθεση είναι το νομοθετείν», λέει, διότι «οι ίδιοι μπορεί να γίνουν στο μέλλον νομοθέτες». Η νομική επιστήμη, προσθέτει, «δεν είναι πια μόνο ερμηνεία και εφαρμογή, είναι και καλή νομοθέτηση».
Προτείνει «αναμόρφωση των προγραμμάτων σπουδών» με μαθήματα για «ορθή και αποτελεσματική νομοθέτηση» και για «τα οικονομικά αποτελέσματα των ρυθμίσεων», γιατί «ο σύγχρονος νομικός πρέπει να ξέρει να σταθμίζει και να μετρά πριν και μετά τη νομοθέτηση». Αναγνωρίζει ότι «έχει υπάρξει πρόοδος», όμως βλέπει «διαβουλεύσεις που γίνονται ενίοτε προσχηματικά» και «άσχετες ή οψίμως κατατιθέμενες τροπολογίες» που «ρίχνουν την ποιότητα». Το πολιτικό του σχόλιο είναι καθαρό: «η πίεση της κοινής γνώμης δεν πρέπει να υποτάσσει το Κοινοβούλιο», σημειώνει, προσθέτοντας ότι όλα τα παραπάνω συνιστούν ισχυρό δείγμα υποβάθμισης του Κοινοβουλίου και ότι πρόκειται για κατάσταση που πρέπει να αλλάξει.
Στο ίδιο μήκος κύματος, ο αναπληρωτής καθηγητής του ΔΠΘ Δημήτρης Μπαμπινιώτης εντοπίζει τρεις δομικές αδυναμίες: ελλιπή κατανόηση του ρυθμιζόμενου αντικειμένου από τον νομοθέτη, απουσία συνεκτικής δικαιοπολιτικής γραμμής και εισηγήσεις νομοπαρασκευαστικών επιτροπών που επηρεάζονται από κλαδικές στοχεύσεις. «Στη διαιτησία και τη διαμεσολάβηση, αλλού αντιμετωπίζονται ως ξεχωριστά αντικείμενα, εδώ συχνά νομοθετούνται ενιαία», σημειώνει, φέρνοντας παραδείγματα ρυθμίσεων που αλληλοαναιρούνται.
Μία «επαναστατική» πρόταση στη νομοθετική διαδικασία
Σε ερώτηση για το πώς θα σπάσουμε τον φαύλο κύκλο των χρόνιων παθογενειών στη νομοθέτηση, ο κ. Βλαχόπουλος δεν διστάζει να τονίσει τη σημασία της σωστής σύλληψης και του αποφασιστικού ρόλου που παίζει η Επιτροπή. Ωστόσο, επισημαίνει ότι «το ιδανικό θα ήταν η ίδρυση ενός μόνιμου νομοπαρασκευαστικού σώματος, αντίστοιχου με το Νομικό Συμβούλιο του Κράτους, το οποίο θα αναλάμβανε σε υψηλό επίπεδο την προετοιμασία και επεξεργασία των νόμων. Η ύπαρξη ενός τέτοιου θεσμού στη δημόσια διοίκηση θα αποτελούσε μια πραγματική επανάσταση, ικανή να αποτρέψει φαινόμενα όπως αυτά που παρατηρήθηκαν με τον Νέο Οικοδομικό Κανονισμό και να μεταμορφώσει ριζικά τον τρόπο που νομοθετούμε».
Για τον κ. Βλαχόπουλο, η νομοθέτηση αποτελεί πράξη δημοκρατικής ευθύνης με θεσμική διορατικότητα. Όπως σημειώνει: «Η νομοθέτηση δεν είναι τεχνική ρουτίνα. Είναι θεσμική λειτουργία που απαιτεί μέτρο, σοβαρότητα και επίγνωση της ευθύνης. Δεν επιτρέπεται να αντιμετωπίζεται με ελαφρότητα, ούτε να εργαλειοποιείται σε στιγμές έντασης. Όταν οι εξουσίες διολισθαίνουν σε αλληλοκατηγορία για την κακοτεχνία ενός κανόνα, αυτό δεν συνιστά θεσμική ωριμότητα, αλλά ένδειξη θεσμικής κόπωσης. Και σε εποχές θεσμικής δοκιμασίας, τα συμπτώματα απαιτούν θεραπεία, όχι υπεκφυγή».
Κοινή συνισταμένη όλων είναι το αίτημα για κανόνες που δεν αλλάζουν διαρκώς. Οι δικαστές προτάσσουν συντονισμένη νομολογία και κωδικοποιήσεις, οι επιχειρήσεις προβλεψιμότητα και σχέδιο, τα πανεπιστήμια εκπαίδευση στο νομοθετείν. Η έκβαση δεν κρίνεται στα κείμενα μόνο, αλλά στη νοοτροπία παραγωγής του δικαίου. Αν αυτή αλλάξει, ίσως, το απόφθεγμα με τα «λουκάνικα» να πάψει να ισχύει.
