Στη διοικητική και οικονομική αυτοτέλεια των Οργανισμών Τοπικής Αυτοδιοίκησης, που συνταγματικά κατοχυρώνεται, αλλά στην πράξη συχνά παραβιάζεται, στράφηκαν οι προβολείς, κατά τη χθεσινή εκδήλωση που πραγματοποιήθηκε στην Αίθουσα Δημοτικού Συμβουλίου του Δημαρχιακού Μεγάρου Αθηναίων, στο πλαίσιο συζήτησης για τη συνταγματική αναθεώρηση. Με τη συμμετοχή του Δημάρχου Αθηναίων Χάρη Δούκα, της πρώην Δημάρχου Αγίου Δημητρίου Μαρίας Ανδρούτσου και των καθηγητών Ξενοφώντα Κοντιάδη και Γιώργου Σωτηρέλη, καταγράφηκαν οι καθημερινές δυσκολίες που αντιμετωπίζουν οι δήμοι, λόγω των περιορισμένων πόρων και της ασφυκτικής κρατικής παρέμβασης, ενώ διατυπώθηκαν προτάσεις για συνταγματικές αλλαγές που θα προωθήσουν την ουσιαστική αποκέντρωση και τη λειτουργική αυτονομία των τοπικών αρχών.
Στο πλαίσιο αυτό, ο Δήμαρχος Αθηναίων Χάρης Δούκας, στρέφοντας τα βέλη του κατά της κυβέρνησης, την κατηγόρησε για συστηματική υπονόμευση της Τοπικής Αυτοδιοίκησης, μέσω της αφαίρεσης κρίσιμων εργαλείων και πόρων, υποστηρίζοντας πως, δυόμισι χρόνια μετά την ανάληψη των καθηκόντων του, ο Δήμος βρίσκεται αντιμέτωπος με μια διαρκή συρρίκνωση των δυνατοτήτων του.
«Ξεκινήσαμε τη διαδρομή μας με συγκεκριμένα εργαλεία και δομές, ωστόσο, αρκετά από αυτά δεν είναι πλέον στη διάθεσή μας», ανέφερε χαρακτηριστικά, φέρνοντας ως παραδείγματα την απώλεια του ελέγχου στην «Ανάπλαση» και το «Γηροκομείο», καθώς και τη μετάβαση της Πολεοδομίας στο κεντρικό κράτος. Για τον κ. Δούκα, αυτό δεν αποτελεί μεμονωμένο γεγονός, αλλά «βαθιά θεσμικό ζήτημα»: «Η κυβέρνηση και οι εκάστοτε υπουργοί, χωρίς πρότερη διαβούλευση, έχουν τη δυνατότητα να απομειώνουν βασικές δομές που έχουμε στη διάθεσή μας».
Η υστέρηση των ελληνικών Δήμων… με άρωμα «Φίτζι»
Ο Δήμαρχος σημείωσε με στοιχεία το μέγεθος της οικονομικής ασφυξίας, συγκρίνοντας τα μεγέθη του Δήμου Αθηναίων με τους ευρωπαϊκούς δήμους. Ενώ ο μητροπολιτικός δήμος της χώρας λειτουργεί με προϋπολογισμό περίπου 700 εκατομμυρίων ευρώ, αντίστοιχοι δήμοι στην Ευρώπη διαχειρίζονται ποσά που κυμαίνονται από 6 έως 10 δισεκατομμύρια ευρώ.
Σύμφωνα με τα στοιχεία που παρέθεσε, η ελληνική Αυτοδιοίκηση λαμβάνει μόλις το 2,7% του κρατικού προϋπολογισμού, τη στιγμή που στην Ιταλία, το αντίστοιχο ποσοστό είναι 29%, στην Ισπανία 15% και στη Γαλλία 20%. «Συνολικά, για την Τοπική Αυτοδιοίκηση, διατίθενται ετησίως 3,3 δισεκατομμύρια ευρώ, ενώ, βάσει του νόμου, το κράτος θα έπρεπε να καταβάλλει 8 δισεκατομμύρια ευρώ», τόνισε ο κ. Δούκας, υποστηρίζοντας πως, παρά τη συνταγματική πρόβλεψη, στην πράξη δεν υφίσταται ούτε διοικητική ούτε οικονομική αυτοτέλεια.
Ιδιαίτερα δηκτικός εμφανίστηκε ο κ. Δούκας για τον νέο κώδικα αυτοδιοίκησης, κατηγορώντας την κυβέρνηση ότι παραλείπει κρίσιμα ζητήματα, όπως η αναβάθμιση των οργανισμών και η αποκέντρωση εξουσιών. Αντ’ αυτού, εστίασε στο νέο εκλογικό σύστημα, το οποίο χαρακτήρισε «πρωτοφανή πράγματα που εφαρμόζονται στα νησιά Φίτζι».
Όπως εξήγησε, η εκλογή του δημάρχου δε θα απαιτεί πλέον την πλειοψηφία του 50% συν μία ψήφο, αλλά θα κρίνεται σε έναν τελικό γύρο, όπου οι υπόλοιπες παρατάξεις θα προσμετρώνται, μέσω των δεύτερων επιλογών τους. «Νικητής θα αναδεικνύεται εκείνος που συγκεντρώνει τις περισσότερες ”δεύτερες επιλογές”», σημείωσε. Κλείνοντας την τοποθέτησή του, ο Δήμαρχος έθεσε το κεντρικό πολιτικό δίλημμα: «Το θεμελιώδες ερώτημα που τίθεται είναι, αν θα πορευτούμε με υπερσυγκεντρωτισμό ή με ουσιαστική αποκέντρωση».
Τα προβλήματα
Την εκτίμηση ότι «απέχουμε παρασάγγας από το να μπορούμε να ισχυριστούμε ότι η ελληνική αυτοδιοίκηση συμβαδίζει με το ευρωπαϊκό πρότυπο», διατύπωσε η πρώην Δήμαρχος Αγίου Δημητρίου, Μαρία Ανδρούτσου, επικαλούμενη την πρόσφατη έκθεση του Κογκρέσου Τοπικών και Περιφερειακών Αρχών του Συμβουλίου της Ευρώπης. Σύμφωνα με την κ. Ανδρούτσου, η έκθεση που εγκρίθηκε τον περασμένο Νοέμβριο, επιβεβαιώνει τις ανησυχίες για σοβαρά διαρθρωτικά ελλείμματα, που «υπονομεύουν τον ρόλο των δήμων», εστιάζοντας στη «μειωμένη θεσμική αυτονομία, την ασάφεια στην κατανομή των αρμοδιοτήτων, την ανεπαρκή στελέχωση και χρηματοδότηση, καθώς και στην αδύναμη φορολογική αυτοδυναμία των οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης». Επιπροσθέτως, στάθηκε και στην στρεβλή αντιμετώπιση της ποινικής ευθύνης των αιρετών, η οποία λειτουργεί αποθαρρυντικά για την ελεύθερη και απρόσκοπτη άσκηση των καθηκόντων τους. Κλείνοντας την παρέμβασή της, η κ. Ανδρούτσου απηύθυνε κάλεσμα προς το σύνολο των αυτοδιοικητικών, να θέσουν τα ζητήματα αυτά στην καρδιά του δημόσιου διαλόγου, τονίζοντας ότι η επιμονή στις διεκδικήσεις είναι η μόνη οδός ώστε οι αιρετοί «να καταφέρουν πραγματικά να αποτελέσουν την ουσιαστική φωνή των πολιτών».
Από το επιτελικό κράτος στην πολυεπίπεδη διακυβέρνηση
Από τη μεριά του, ο Ξενοφών Κοντιάδης, καθηγητής Δημοσίου Δικαίου στο Πάντειο Πανεπιστήμιο, υποστήριξε ότι η χώρα μας παραμένει «εγκλωβισμένη στο μοντέλο του πλέον συγκεντρωτικού κράτους της Ευρώπης», καθώς «υφίστανται συγκεκριμένες δυνάμεις, που αποτρέπουν συστηματικά τη μεταβίβαση αρμοδιοτήτων και την εξασφάλιση αυτοτελούς χρηματοδότησης για την Τοπική Αυτοδιοίκηση». Σύμφωνα με τον κ. Κοντιάδη, παρά τις χρήσιμες αλλαγές που εισήχθησαν στην αναθεώρηση του 2001, αυτές δεν εφαρμόστηκαν ποτέ με τον δέοντα τρόπο, οδηγώντας στη σημερινή στασιμότητα, ενώ το πλέον κρίσιμο ζήτημα σε μια επικείμενη συνταγματική αναθεώρηση, είναι η διασφάλιση αποτελεσματικών αντίβαρων απέναντι στην εκάστοτε κυβερνώσα πλειοψηφία και, κυρίως, απέναντι στη «δεσπόζουσα θέση του Πρωθυπουργού».
Επεσήμανε, επίσης, ότι τόσο με την αναθεώρηση του 2019, όσο και με τον τρόπο εφαρμογής συγκεκριμένων πολιτικών, θεσμοί που θα μπορούσαν να λειτουργήσουν ως αντίβαρα, όπως οι ανεξάρτητες αρχές, η Δικαιοσύνη και η κοινωνία των πολιτών, εμφανίζονται περιορισμένοι, δημιουργώντας μια κατάσταση που χρήζει άμεσης αντιμετώπισης. Κατά την εκτίμησή του, η σημαντικότερη διάσταση για την ενίσχυση αυτών των αντίβαρων είναι η μετάβαση από το υπερσυγκεντρωτικό μοντέλο, το οποίο, «υπό τον μανδύα του επιτελικού κράτους παρεμβαίνει σε όλα τα επίπεδα άσκησης δημόσιας πολιτικής», σε ένα μοντέλο πολυεπίπεδης διακυβέρνησης.
Πρόκειται, όπως υποστήριξε, για ένα συγκεντρωτικό μοντέλο χωρίς προηγούμενο στην Ευρώπη, το οποίο επιτάσσει εκ νέου οριοθέτηση των αρμοδιοτήτων και διασφάλιση των συστημικών σχέσεων μεταξύ των διαφορετικών εκδοχών του κράτους. Όπως τόνισε, αυτό πρέπει να αναγνωριστεί και από την ελληνική νομολογία, το Συμβούλιο της Επικρατείας, που θα πρέπει να αποδεχτεί ότι αναπόσπαστο μέρος του κράτους είναι και οι Οργανισμοί Τοπικής Αυτοδιοίκησης.
Υποστήριξε, επίσης, ότι είναι αναγκαία η αναθεώρηση των άρθρων 101 και 102 του Συντάγματος, προκειμένου να κατοχυρωθεί σαφέστερα η Τοπική Αυτοδιοίκηση ως «αναπόσπαστο μέρος του κράτους», να προβλεφθούν κριτήρια για την ανακατανομή των αρμοδιοτήτων μεταξύ κεντρικής, αποκεντρωμένης και τοπικής διοίκησης, να αναγνωριστεί στο Σύνταγμα η Τοπική Αυτοδιοίκηση ως «αυτοτελής συνιστώσα του κράτους», να προβλεφθεί ρητά η «αρχή της εγγύτητας» – δηλαδή η άσκηση των επιμέρους δημόσιων πολιτικών, από τις αρχές που είναι πλησιέστερες προς τον πολίτη – και να θεσμοθετηθεί η δυνατότητα δημιουργίας ενός «αυτόνομου φορολογικού μηχανισμού» για τους ΟΤΑ.
Τέλος, ο Γιώργος Σωτηρέλης, καθηγητής Συνταγματικού Δικαίου στο ΕΚΠΑ, πρότεινε μια σειρά από μεταρρυθμίσεις για την αναδιάρθρωση του ελληνικού κράτους και της διοίκησης, τονίζοντας ότι το υπάρχον σύστημα είναι βαθιά προβληματικό και αναποτελεσματικό. «Αν υπήρχε πραγματικά μεταρρυθμιστική διάθεση από την κυβέρνηση, το πρώτο βήμα θα ήταν η σηματοδότηση μιας ριζικής αλλαγής στο μοντέλο σχέσης κράτους και διοίκησης», ανέφερε χαρακτηριστικά. Σύμφωνα με τον κ. Σωτηρέλη, το τρέχον μοντέλο βρίσκεται σε πλήρη απόκλιση από τα πρότυπα των δημοκρατικά προηγμένων χωρών της Ευρώπης, με τα υπουργεία να είναι υπερτροφικά, διαθέτοντας δεκάδες διευθύνσεις και εκατοντάδες υπαλλήλους, όπου οι αρμοδιότητες συγχέονται και επικρατεί μια ακραία συγκεντρωτική και πελατειακή λογική. Όπως ανέφερε χαρακτηριστικά, το διοικητικό σύστημα είναι εγγενώς βραχυκυκλωμένο, με την παραδοχή ότι η μόνη λύση είναι η μετάβαση σε ένα «κράτος-στρατηγείο».
Ο κ. Σωτηρέλης πρότεινε ότι τα υπουργεία πρέπει να περιοριστούν σε ελάχιστες διευθύνσεις, οι οποίες θα επικεντρώνονται αποκλειστικά στον επιτελικό σχεδιασμό, τη νομοθετική πρωτοβουλία και τον έλεγχο εφαρμογής των πολιτικών. Σύμφωνα με την πρόταση, θα πρέπει να υπάρχουν «τέσσερις διευθύνσεις και τρία τμήματα: διοικητικού, οικονομικού και ψηφιακής πολιτικής». Ο στόχος είναι η μείωση του προσωπικού ανά υπουργείο σε 100-250 υπαλλήλους, επιλεγμένους μέσω αξιοκρατικών διαδικασιών και με αξιοποίηση στελεχών της Σχολής Δημόσιας Διοίκησης. Ταυτόχρονα, τόνισε την ανάγκη κατάργησης της πλειονότητας των μετακλητών συμβούλων και της εξαιρετικά διαδεδομένης πρακτικής των απευθείας αναθέσεων σε δικηγορικά γραφεία για την προεργασία των νόμων, η οποία, όπως ανέφερε, αποτελεί πλέον τον «εξευτελιστικό κανόνα».
Ένα δεύτερο σημείο της πρότασης του κ. Σωτηρέλη αφορά στην πλήρη αναδιάρθρωση του αποκεντρωτικού συστήματος και στον ρόλο της Τοπικής Αυτοδιοίκησης. Ο καθηγητής υποστήριξε ότι πρέπει να ξεκαθαριστούν οι αρμοδιότητες και να μεταφερθούν οι εκτελεστικές λειτουργίες προς τα κατώτερα επίπεδα, επιτυγχάνοντας μια πραγματική καθ’ ύλην και κατά τόπον αποκέντρωση. Για να επιτευχθεί αυτό, πρότεινε την εξασφάλιση πόρων και διοικητικής και οικονομικής αυτοτέλειας για τους ΟΤΑ, καθώς και τη συνταγματική εξουσιοδότηση για την έκδοση κανονιστικών πράξεων από τους ΟΤΑ, προκειμένου να περιοριστεί η παρέμβαση του Συμβουλίου της Επικρατείας, το οποίο συχνά λειτουργεί ως θεματοφύλακας του συγκεντρωτικού κράτους.
Το τρίτο σημείο της πρότασης επικεντρώθηκε στην καθιέρωση πραγματικής μητροπολιτικής αυτοδιοίκησης για μεγάλες πόλεις, όπως η Αθήνα και η Θεσσαλονίκη, αλλά και για νησιωτικές περιοχές. Ο κ. Σωτηρέλης πρότεινε την εφαρμογή ενός μοντέλου πολυεπίπεδης διακυβέρνησης, το οποίο θα ενίσχυε την τοπική αυτονομία και θα βελτίωνε τη διακυβέρνηση στις εν λόγω περιοχές.
Κλείνοντας, ο ίδιος ανέφερε δύο ανοιχτά ζητήματα στο εκλογικό σύστημα, τα οποία θεωρεί κρίσιμα για την ενίσχυση της δημοκρατικής λειτουργίας της Τοπικής Αυτοδιοίκησης. Το πρώτο αφορά στην επέκταση του εκλογικού δικαιώματος στις αυτοδιοικητικές εκλογές και στους αλλοδαπούς που διαμένουν μόνιμα στη χώρα, ενώ το δεύτερο αφορά στη συνταγματική καθιέρωση της δυνατότητας συμμετοχής των δημάρχων στις βουλευτικές εκλογές, χωρίς την υποχρέωση παραίτησης εκ των προτέρων. Όπως εξήγησε, η παραίτηση θα πρέπει να επέρχεται μόνο εφόσον εκλεγούν.
