ΠΡΙΝ από 20 περίπου χρόνια ο πρώην πρωθυπουργός κ. Γ. Ράλλης, από τη θέση του υπουργού Προεδρίας που κατείχε τότε, είχε εκδώσει μια εγκύκλιο προς τις δημόσιες υπηρεσίες στην οποία, μεταξύ των άλλων, υπογράμμιζε: «Είναι καιρός πια να αλλάξει η γλωσσική μορφή, η έκφραση και το ύφος στη γραπτή επικοινωνία των δημοσίων υπηρεσιών και των δημοσίων και δημοτικών οργανισμών και μεταξύ τους και με τους πολίτες. Δεν μπορεί πια να διατηρείται η γνωστή απολιθωμένη γλώσσα στα δημόσια έγγραφα με τις απαρχαιωμένες λέξεις και εκφράσεις και το τόσο γνωστό επίσης μέχρι σήμερα βαρύγδουπο, αυστηρό, απρόσωπο, ξερό ύφος τους, αλλά και τη στρυφνή και δυσνόητη διατύπωσή τους».
Σήμερα, 20 χρόνια μετά, μια έρευνα της Σχολής Δημόσιας Διοίκησης, που πραγματοποιήθηκε υπό την ευθύνη του ειδικού επιστήμονα της Γενικής Γραμματείας Δημόσιας Διοίκησης και καθηγητή της σχολής κ. Π. Καρκατσούλη, καταδεικνύει ότι η διοίκηση δεν έχει ακόμη κατανοήσει τη γλωσσική μεταρρύθμιση. Αντιθέτως, το νόημα της γλωσσικής μεταρρύθμισης και του ορθού λόγου στον δημόσιο τομέα συρρικνώθηκε στο επίπεδο της απλής αλλαγής ορισμένων αρχαιοπρεπών λέξεων και ρηματικών και συντακτικών τύπων, αφήνοντας αναλλοίωτο το επίπεδο των ουσιαστικών νοημάτων, συμβολισμών και διοικητικών αξιών.
Αποτέλεσμα είναι, όπως επισημαίνεται χαρακτηριστικά στην έρευνα της Σχολής Δημόσιας Διοίκησης, ο πολίτης να εισπράττει την ίδια, όπως και πριν από την εδραίωση της γλωσσικής μεταρρύθμισης, αμηχανία. Με άλλα λόγια, η ξύλινη γλώσσα δεν αποτελεί προνόμιο μόνον των πολιτικών αλλά και του κατεξοχήν φορέα υλοποίησης των ιδεών τους, της δημόσιας διοίκησης. Βεβαίως, το θέμα δεν θα είχε ιδιαίτερη σημασία αν η γλώσσα, ο λόγος της διοίκησης, δεν ήταν συνυφασμένη με τις διαδικασίες της δημόσιας ζωής και δεν αντανακλούσε τη σύγχρονη διακυβέρνηση της χώρας.
Αντικείμενο της έρευνας της Σχολής Δημόσιας Διοίκησης, που παρουσιάζει σήμερα «Το Βήμα», ήταν από όλα τα είδη κειμένων της διοίκησης οι νόμοι. Ενδεικτικά, επιλέχθηκε να μελετηθεί ο ν. 2190/94, που είναι γνωστός ως «νόμος Πεπονή» για τις προσλήψεις στο Δημόσιο. Ταυτοχρόνως, διερευνήθηκε η τριαδική δομή της γλώσσας, δηλαδή η γλώσσα της δημόσιας διοίκησης στο συντακτικό, σημασιολογικό και πραγματολογικό επίπεδο.
Συμπέρασμα, πάντως, της έρευνας είναι ότι η επικοινωνιακή ικανότητα της ελληνικής δημόσιας διοίκησης, όπως εκφράζεται μέσα από τη γλώσσα των κειμένων της, είναι οριακή. Και αυτό, παρ’ ότι ο ν. 2190/94 δεν χαρακτηρίζεται από νομοτεχνική άποψη ιδιαίτερα κακός νόμος. Κρίνεται, πάντως, αντιπροσωπευτικός των νομοτεχνικών παθολογιών που έχουν εδραιωθεί σε μόνιμη πλέον βάση στη σύγχρονη μεταδικτατορική νομοθετική παραγωγή. Το παράδοξο, όπως επισημαίνεται στην έρευνα, είναι ότι οι παθολογίες αυτές εξακολουθούν να μακροημερεύουν και να αναπαράγονται ταυτόχρονα με τον κριτικό λόγο που τις αποδοκιμάζει. Με άλλα λόγια, το ανάθεμα των πολιτικών για τον λόγο της δημόσιας διοίκησης, αντί να αμβλύνει, αναπαράγει το φαινόμενο.
Οπως υπογραμμίζεται στην έρευνα, όσον αφορά τη μορφή των διατάξεων του νομοθετικού έργου, προξενεί εντύπωση ο υπερβολικός τους όγκος που σε συνδυασμό με την περίτεχνη σύνταξή τους τις καθιστά εξαιρετικά δύσκολα αφομοιώσιμες από τον μέσο πολίτη. Για παράδειγμα, το περιεχόμενο του ν. 2190/94 εκτείνεται σε 44 άρθρα που καταλαμβάνουν 35 σελίδες του Φύλλου Εφημερίδας της Κυβερνήσεως. Στα 44 άρθρα αντιστοιχούν 304 αριθμημένες παράγραφοι (μέσος όρος αντιστοιχίας άρθρων προς παραγράφους 1:7, αντί του διεθνώς υποδεικνυόμενου μέτρου 1:3). Οι προτάσεις του νόμου ανέρχονται σε 26, κατά μέσο όρο, για κάθε σελίδα και σε κάθε άρθρο αντιστοιχούν 17 προτάσεις. Τούτο, παρ’ ότι η νομοτεχνική, τόσο στις παλαιότερες όσο και στις σύγχρονες εκδοχές της, τάσσεται απερίφραστα υπέρ του περιορισμένου όγκου των νομοθετικών ρυθμίσεων. Νομοτεχνικό ιδεώδες χαρακτηρίζονται από τους ερευνητές οι 10 εντολές του Μωσαϊκού νόμου ή οι εξαιρετικά λιτοί και ευσύνοπτοι νόμοι του βασιλείου του Χαμουραμπί.
Πάντως, τα φαινόμενα αυτά δεν χαρακτηρίζουν το σύνολο της μεταπολεμικής νομοθετικής παραγωγής. Αντιθέτως, διακρίνονται ευκρινώς δύο περίοδοι: η πρώτη τριετία της μεταπολίτευσης (1975-78), οπότε οι νόμοι παρά τη μεγάλη ταχύτητα έκδοσής τους βρίσκονται πιο κοντά στα κλασικά νομοθετικά αξιώματαΩ και η δεύτερη περίοδος, που καλύπτει την περίοδο από το 1979 ως σήμερα και χαρακτηρίζεται από επιδείνωση της νομοθετικής παραγωγής με την εμφάνιση παθολογικών φαινομένων, για τη θεραπεία των οποίων δεν διακρίνεται καμία σαφής ένδειξη. Οι κατά καιρούς στομφώδεις εξαγγελίες για τον εξορθολογισμό και τη μεταρρύθμιση της νομοθετικής παραγωγής, όπως επισημαίνεται χαρακτηριστικά στην έρευνα, όχι μόνον δεν έχουν καμία πρακτική εφαρμογή αλλά επιτείνουν τη νομοθετική κακοτεχνία και πολλαπλασιάζουν τα δεινά της νομοθεσίας.
Χαρακτηριστικό παράδειγμα αναφέρεται η παρατηρούμενη στον ν. 2190/94 εμφάνιση τεράστιων άρθρων, με αποτέλεσμα την ψευδοπεριστολή του όγκου των νόμων. Το ίδιο παρατηρείται και στον ν. 2247/94 (τροποποιητικός του 2190/94) που αριθμεί 4 άρθρα με μέσο αριθμό παραγράφων 9 (το πρώτο άρθρο – «γίγαντας» έχει 26 παραγράφους). Η τακτική, πάντως, του συγχρωτισμού ετερόκλητων αντικειμένων σε ένα άρθρο χαρακτηρίζεται ως αντιστάθμισμα της κοινωνικής απαξίας που εισπράττουν ολοένα και περισσότερο οι κοινοβουλευτικοί άνδρες για τα νομοθετικά τους επιτεύγματα και, κυρίως, για τις ασυγκράτητα πληθωριστικές πιέσεις που ασκούνται στη νομοθεσία.
Ετσι, λοιπόν, όπως καταδεικνύει η έρευνα, η κοινή λογική, η λογική του μέσου πολίτη δεν λαμβάνεται υπόψη κατά τη σύνταξη των σχεδίων νόμων, αλλά αντίθετα υπερισχύει η λογική της γραφειοκρατίας που θέλει τους νόμους εργαλεία διοικητικής διαχείρισης. Ως παράδειγμα αναφέρεται το άρθρο 25 του ν. 2190/94 στο οποίο ρυθμίζονται τα εξής αντικείμενα: γενικά για την πρόσληψη απολυθέντωνΩ ειδικά για τη σταδιακή επαναπρόσληψη όλων των απολυθέντων για πολιτικούς λόγουςΩ ειδικά για την επαναπρόσληψη στην Κτηματική ΤράπεζαΩ ειδικά για την επαναπρόσληψη στην Olympic CateringΩ ειδικά για την επαναπρόσληψη στην ΚΥΔΕΠΩ ειδικά για την επαναφορά μεταταγέντων στο ΥΠΠΚ.
Στο έβδομο κεφάλαιο του ν. 2190/94, όπου ρυθμίζονται τα «λοιπά θέματα διοίκησης», τα άρθρα παρουσιάζουν όλο και περισσότερο την εικόνα του «σκουπιδοτενεκέ». Για παράδειγμα, το άρθρο 30 αναφέρεται στα εξής: κατάργηση εδαφίων του άρθρου 6 του ν. 2026/92Ω ανάθεση καθηκόντων Γραμματέα Υπουργικού Συμβουλίου σε πανεπιστημιακόΩ απόσπαση προσωπικού Γραμματείας Υπουργικού ΣυμβουλίουΩ εκτέλεση ερευνητικών προγραμμάτων για λογαριασμό τρίτων στο ΕΚΔΔΩ ερμηνεία διάταξης της παρ. 3 του άρθρου 5 του ν. 2173/93Ω εξουσιοδότηση στον υπουργό Πολιτισμού για σύσταση – κατάργηση συμβουλίων.
Εκτίμηση των ερευνητών της Σχολής Δημόσιας Διοίκησης είναι ότι η κατανόηση και πολύ περισσότερο η αφομοίωση αυτού του ετερογενούς υλικού γίνεται πολύ δυσκολότερη αν προστεθούν και τα προβλήματα που αναφέρονται στη σαφήνεια της έκφρασης του νόμου. Ακόμη καταμετρήθηκαν 60 προτάσεις που χαρακτηρίσθηκαν αοριστίες – γενικότητες και ασάφειες, ευρέθησαν 15 αναλογίες («εφαρμόζονται αναλόγως», «ομοίως για τους»), 20 πλάσματα δικαίου («ως υπάλληλοι νοούνται και όσοι διέπονται από σχέση έμμισθης εντολής»), 57 παρεμβολές μεταξύ άρθρου και ουσιαστικού («η κατά την περίπτωση α’ της παρ. 2 του άρθρου 1 της κυρούμενης απόφασης – προθεσμίας»), 50 γενικές, ονοματικές (και όχι ρηματικές) συντάξεις, παθητικές φωνές, μετοχές («πλήρωση ιδρυομένων ή υφισταμένων θέσεων»), 22 περίτεχνες προτάσεις, σκωληκοειδείς, σχοινοτενείς ή υπερβατά σχήματα («Συμβάσεις εργασίας ιδιωτικού δικαίου ορισμένου χρόνου, ή έργου που υποκρύπτουν εξαρτημένη εργασία, προσωπικού που προσλήφθηκε για προγράμματα ή έργα των υπουργείων Εθνικής Αμυνας και Γεωργίας και του Οργανισμού Απασχόλησης Εργατικού Δυναμικού ΟΑΕΔ που χρηματοδοτούνται ή επιδοτούνται από διεθνείς οργανισμούς, το οποίο υπηρετεί κατά τη δημοσίευση του παρόντος ή υπηρετούσε και η σύμβασή του έληξε από 31 Δεκεμβρίου και μετά, εφόσον η συνολική διάρκεια απασχόλησης μέχρι τη δημοσίευση του παρόντος ή τη λήξη των συμβάσεων είναι μεγαλύτερη των τριών ετών, μετατρέπονται σε συμβάσεις εργασίας ιδιωτικού δικαίου ορισμένου χρόνου, με απόφαση του οικείου υπουργού») και 32 πλατειασμούς («κώδικα που θα εκδοθεί με προεδρικό διάταγμα εκδιδόμενο με πρόταση του ΥΠΠΚ»).
Ιδιαίτερη μνεία στην έρευνα της Σχολής Δημόσιας Διοίκησης γίνεται και σε μια νομοτεχνική παθολογία που εστιάζεται σε μια ιδιόμορφη «νομική διάλεκτο» με μεγάλη βαρύτητα στην κατανόηση των κειμένων. Η παθολογία αυτή αναφέρεται στην κατάχρηση των λεγόμενων «ενδοκειμενικών παραπομπών», δηλαδή των παραπομπών που κάνει το συγκεκριμένο υπό εξέταση νομικό κείμενο σε άλλα νομικά κείμενα. Για παράδειγμα, ο ν. 2190/94 αναφέρεται 106 φορές σε εδάφια, παραγράφους και άρθρα νόμων που τροποποιούνται, προστίθενται, αντικαθίστανται ή επαναφέρονται σε ισχύ, 82 φορές παραπέμπει σε προηγούμενα άρθρα του και 33 φορές σε επόμενα. Επιπλέον, δεν έχουν καταμετρηθεί οι «άπειρες» παραπομπές σε διατάξεις του ιδίου άρθρου που καθιστούν την ανάγνωση του κειμένου ένα συνεχές «μπρος – πίσω», όπως αναφέρεται χαρακτηριστικά.
Επιπλέον, ο ν. 2190/94 όπως εξάλλου και η συντριπτική πλειονότητα των νόμων αφήνει πολλά «παραθυράκια» καταπάτησής τους, γεγονός που επισημάνθηκε και κατά τη συζήτησή του στην Ολομέλεια της Βουλής. Κατ’ αρχήν θεωρήθηκε, πάνω από όλα, ένας νόμος που θα έθετε τέλος στο άνομο καθεστώς των ρουσφετολογικών προσλήψεων, με τη σύσταση μιας ανεξάρτητης διοικητικής αρχής, το ΑΣΕΠ, στο οποίο ανέθεσε και την ευθύνη της πάταξης των πελατειακών σχέσεων. Οπως προκύπτει από την ανάγνωση των πρώτων 14 άρθρων που αναφέρονται στην αποστολή και στην οργάνωση του ΑΣΕΠ, όπως και των άρθρων που ακολουθούν ως το άρθρο 25 που αναφέρονται στον τρόπο πρόσληψης με διαγωνισμό ή με κοινωνικά κριτήρια , ο νομοθέτης επιδιώκει να κλείσει κάθε ρουσφετολογικό «παράθυρο» και να υποτάξει την κάθε είδους πρόσληψη στο Δημόσιο στις διαδικασίες του ΑΣΕΠ. Αίφνης, όμως, στο άρθρο 25 (πρώτο άρθρο του ψευδεπίγραφου κεφαλαίου «Επανέλεγχος μεταβολών προσωπικού και ρύθμιση ειδικών θεμάτων») ορίζεται η επαναπρόσληψη όσων απολύθηκαν «για πολιτικούς λόγους» με άλλα από τις περιγραφείσες στα προηγούμενα άρθρα διαδικασίες (συγκρότηση επιτροπών ανά υπουργείο) οι οποίες δεν υπάγονται στο ΑΣΕΠ και που κάθε άλλο παρά αντικειμενικές απεδείχθησαν. Πέρα από τον «ευφημιστικό» τίτλο «επαναπρόσληψη απολυθέντων» που δείχνει και την αγωνιώδη προσπάθεια του νομοθέτη να πείσει ότι δεν πρόκειται για καθαρή πρόσληψη, υπάρχει το πραγματικό γεγονός ότι με τον τρόπο αυτόν προσελήφθησαν 25 φορές περισσότεροι υπάλληλοι (25.000 περίπου) από εκείνους που προσελήφθησαν με τον αδιάβλητο διαγωνισμό του ΑΣΕΠ.
Εν κατακλείδι, όπως επισημαίνεται στην έρευνα της Σχολής Δημόσιας Διοίκησης, η νομοτεχνική διαδικασία στην Ελλάδα πάσχει σοβαρά. Πρώτον, η γλώσσα της είναι στρυφνή και το ύφος αυστηρό και ξερό. Χαρακτηριστικό της γνώρισμα παραμένουν οι μακρές περίοδοι, ο σύνθετος λόγος με τις παρένθετες δευτερεύουσες προτάσεις ανάμεσα στις κύριες, οι αναφορικές μετοχές, τα υπερβατά σχήματα, οι γενικές απόλυτες, οι τυποποιημένες εκφράσεις, η παθητική σύνταξη. Δεύτερον, συντηρεί και αναπαράγει τη λογική του νομικισμού, που χαρακτηρίζει τη γραφειοκρατία μέσα από ένα νομικό λόγο πληθωρικό, συμφυρματικό, ευφημιστικό και αυταπόδεικτο. Και τρίτον δεν προάγει μια κουλτούρα δικαίου που έχει ως βασική της αρχή την ιδέα ότι οι κανόνες δικαίου πρέπει (και μπορεί) να είναι απλοί, λιτοί, ευέλικτοι και σαφείς. ΤΟ ΑΝΘΟΛΟΓΙΟ ΤΗΣ ΑΣΥΝΑΡΤΗΣΙΑΣ
Εχετε αναρωτηθεί τι μπορεί να σημαίνουν οι εκφράσεις όπως «δυσμενής διακριτική μεταχείριση» ή «ιδιαιτέρως επαχθείς προσωπικές συνέπειες» ή «αποκάθαρση από ασάφειες και ατέλειες» ή «πλήρωση ιδρυομένων ή υφισταμένων θέσεων» ή «κώδικας που θα εκδοθεί με προεδρικό διάταγμα εκδιδόμενο με πρόταση του ΥΠΠΚ»; Και όμως παρόμοιες προτάσεις αποτελούν σύνηθες φαινόμενο στη σύγχρονη νομολογία. Για παράδειγμα, μόνο στον νόμο 2190/94 περί προσλήψεων, που έχει καταγραφεί και ως «νόμος Πεπονή», μετρήθηκαν 60 αόριστες και ασαφείς διατάξεις, 15 αναλογίες, 20 πλάσματα δικαίου, 57 παρεμβολές μεταξύ άρθρου και ουσιαστικού, 50 γενικές, ονοματικές (και όχι ρηματικές) συντάξεις και παθητικές φωνές, 22 περίτεχνες και 32 περιττές προτάσεις και δεκάδες φράσεις που δεν χρησιμοποιούνται ή δεν θα έπρεπε να χρησιμοποιούνται. Ευρέθησαν ακόμη 106 παραπομπές σε άλλες διατάξεις, 82 παραπομπές σε προηγούμενα άρθρα και 33 σε επόμενα άρθρα του ιδίου νόμου, 12 παραπομπές στον Υπαλληλικό Κώδικα κλπ., κλπ.
