Ενα από τα σημαντικότερα προβλήματα που έπρεπε να αντιμετωπιστεί με το Σύνταγμα ήταν η εξαιρετικά πολύπλοκη ρύθμιση των αρμοδιοτήτων τής Ενωσης. Ακόμα και για νομικούς – πόσο μάλλον για απλούς πολίτες – είναι εξαιρετικά δύσκολη η απάντηση στο ερώτημα τι οφείλει και τι δικαιούται να αποφασίζει η Ενωση και τι τα κράτη-μέλη. H σύγχυση που επικρατεί ως προς το τι κάνει η Ενωση έχει συχνά αρνητικές συνέπειες:
Επιτρέπει πολλές φορές να δημιουργούνται εσφαλμένες προσδοκίες στην κοινή γνώμη για τις δυνατότητες παρέμβασής της σε συγκεκριμένα ζητήματα. Προσδοκίες που φυσικά γρήγορα διαψεύδονται και μετατρέπονται σε δυσαρέσκεια των πολιτών. Επίσης αρκετές κυβερνήσεις από πολλά κράτη-μέλη έχουν στο παρελθόν εκμεταλλευθεί τη σύγχυση αυτή για να μετατοπίσουν στην Ενωση το πολιτικό κόστος υιοθέτησης μέτρων που εκλαμβάνονται ως «αντιλαϊκά», για τα οποία όμως αρμόδια ήταν μόνο τα κράτη-μέλη και όχι η Ενωση.
Για να οικοδομηθούν σχέσεις εμπιστοσύνης ανάμεσα στα εκατομμύρια των ευρωπαίων πολιτών και την Ενωση, είναι απαραίτητο να κατανοούν οι πολίτες τι ακριβώς κάνει η Ενωση. Γι’ αυτό η αποσαφήνιση των αρμοδιοτήτων της υπήρξε δύσκολο έργο. H Ευρωπαϊκή Συνέλευση που καταπιάστηκε με το έργο αυτό κωδικοποίησε – με τρόπο απλό και κατανοητό για τους πολίτες – χιλιάδες σελίδες κοινοτικής νομοθεσίας για να μας δοθεί μια καθαρή εικόνα για το τι κάνει και τι δεν κάνει η Ενωση. Ταυτόχρονα έπρεπε να περιοριστεί η εξαιρετική πολυπλοκότητα στη διαδικασία λήψης αποφάσεων και υλοποίησής τους. Στον τομέα αυτόν το Σύνταγμα πέτυχε αναμφίβολα τον στόχο του: Οργανώνει κατά το δυνατόν με απλό τρόπο τους θεσμικούς μηχανισμούς της Ενωσης, την απαλλάσσει από περιττές και επικαλυπτόμενες διαδικασίες και προσφέρει ένα νέο πλαίσιο λειτουργίας. Το Σύνταγμα προσφέρει πολλά, τόσο στην αποτελεσματική λειτουργία της Ενωσης όσο και στη δυνατότητα του πολίτη να παρακολουθεί τις ευρωπαϊκές εξελίξεις.
Οι αρμοδιότητες της Ενωσης σύμφωνα με το Σύνταγμα
Σύμφωνα με το Σύνταγμα η Ενωση έχει όσες αρμοδιότητες συμφωνούν να της παραχωρήσουν τα κράτη-μέλη. Καθίσταται έτσι σαφές ότι η Ενωση δεν έχει δικαίωμα να παρεμβαίνει σε όποιο ζήτημα θέλει. H Ενωση πρέπει να έχει συγκεκριμένη αρμοδιότητα, καταγεγραμμένη στο κείμενο του Συντάγματος. Και καμία αρμοδιότητα δεν παραχωρείται στην Ενωση αν δεν συμφωνήσουν όλα τα κράτη-μέλη. Κάθε αρμοδιότητα η οποία δεν ανατίθεται ρητά στην Ενωση στο πλαίσιο του Συντάγματος ανήκει στα κράτη-μέλη.
H Ενωση λοιπόν ασκεί μόνο τις αρμοδιότητες που όλα τα κράτη-μέλη τής αναθέτουν μέσω του Συντάγματος. Αυτή είναι η λεγόμενη αρχή της ανάθεσης αρμοδιοτήτων, μια σημαντική αρχή που ισχύει από τότε που ιδρύθηκαν οι Ευρωπαϊκές Κοινότητες.
Πρέπει να τονιστεί ότι η έκταση των αρμοδιοτήτων τής Ενωσης σε κάθε τομέα είναι επακριβώς προσδιορισμένη. Οταν λέμε λ.χ. ότι η Ενωση έχει αρμοδιότητες στον τομέα του περιβάλλοντος, αυτό δεν σημαίνει ότι η Ενωση ασκεί συνολική πολιτική περιβάλλοντος όπως ένα κράτος-μέλος. Οι αρμοδιότητές της είναι συγκεκριμένες και αφορούν ορισμένες – και συχνά πολύ σημαντικές – πτυχές κάθε τομέα πολιτικής. Ετσι στο Σύνταγμα ο πολίτης πληροφορείται από την αρχή σε ποιους τομείς έχει αρμοδιότητες η Ενωση και σε ποιους όχι.
Γιατί όμως τα κράτη-μέλη παραχωρούν αρμοδιότητες στην Ενωση και επομένως εκχωρούν ένα κομμάτι της δικής τους κυριαρχίας; Διότι πολύ απλά συνειδητοποιούν ότι σε συγκεκριμένους τομείς η άσκηση αρμοδιοτήτων σε εθνικό επίπεδο δεν είναι πια αρκετά αποτελεσματική. Το αντίθετο μάλιστα. Μόνο αν τα κράτη-μέλη συνδιαχειριστούν όλα μαζί, στο πλαίσιο της Ενωσης, συγκεκριμένες αρμοδιότητες μπορούν τελικά αυτές να έχουν αποτελέσματα. H συνειδητοποίηση αυτή ασφαλώς δεν είναι μια απλή διαδικασία. Τα κράτη διστάζουν ακόμη να παραχωρήσουν δικές τους κυριαρχικές αρμοδιότητες.
H οργάνωση των αρμοδιοτήτων της Ενωσης
Το Ευρωπαϊκό Σύνταγμα οργάνωσε τις αρμοδιότητες της Ενωσης στις εξής τρεις βασικές κατηγορίες:
α) Αποκλειστικές αρμοδιότητες, όπου η Ενωση διαθέτει αποκλειστική αρμοδιότητα και μόνον αυτή έχει τη δυνατότητα να νομοθετεί και γενικότερα να υιοθετεί νομικά δεσμευτικές πράξεις, «εναρμονίζοντας» – δηλαδή ενοποιώντας – τους σχετικούς νόμους των κρατών-μελών. Τα κράτη-μέλη δεν έχουν αντίστοιχη δυνατότητα, εκτός και αν τα εξουσιοδοτήσει η Ενωση. Σύμφωνα με το Σύνταγμα οι τομείς αποκλειστικής αρμοδιότητας της Ενωσης είναι οι εξής:
* H τελωνειακή ένωση. * H θέσπιση κανόνων ανταγωνισμού για τη λειτουργία της εσωτερικής αγοράς, * H νομισματική πολιτική για τα κράτη -μέλη τα οποία έχουν ως νόμισμα το ευρώ. * H κοινή εμπορική πολιτική. * H διατήρηση των βιολογικών πόρων της θάλασσας στο πλαίσιο της κοινής πολιτικής αλιείας.
Τέλος η Ενωση διαθέτει αποκλειστική αρμοδιότητα για τη σύναψη διεθνών συμφωνιών όταν η σύναψη αυτή προβλέπεται σε νομοθετική πράξη τής Ενωσης ή είναι απαραίτητη για να μπορέσει η Ενωση να ασκήσει τις αρμοδιότητές της στο εσωτερικό της.
β) Παράλληλες αρμοδιότητες με τα κράτη-μέλη. H Ενωση αλλά και τα κράτη-μέλη μπορούν εκ παραλλήλου να νομοθετούν και να εκδίδουν δεσμευτικές πράξεις. Τα κράτη-μέλη όμως ασκούν τις αρμοδιότητές τους μόνο στον βαθμό και στο μέτρο που η Ενωση δεν έχει ασκήσει τις δικές της. H Ενωση δηλαδή έχει την προτεραιότητα. Στην κατηγορία αυτή ανήκει κατ’ αρχήν η πλειονότητα των αρμοδιοτήτων της Ενωσης. Το Σύνταγμα παραθέτει κατάλογο με αυτές τις παράλληλες αρμοδιότητες, οι οποίες είναι:
* H εσωτερική αγορά. * H κοινωνική πολιτική. * H οικονομική, κοινωνική και εδαφική συνοχή. * H γεωργία και η αλιεία, με εξαίρεση τη διατήρηση των βιολογικών πόρων της θάλασσας. * Το περιβάλλον. * H προστασία των καταναλωτών. * Οι μεταφορές. * Τα διευρωπαϊκά δίκτυα. * H ενέργεια * Οι τομείς της ελευθερίας, της ασφάλειας και της δικαιοσύνης. * Ο τομέας της δημόσιας υγείας.
Επίσης οι τομείς της έρευνας, της τεχνολογικής ανάπτυξης και του Διαστήματος, της αναπτυξιακής συνεργασίας και της ανθρωπιστικής βοήθειας είναι τομείς στους οποίους τα κράτη-μέλη διατηρούν τις αρμοδιότητές τους ακόμη και όταν Ενωση έχει ασκήσει τις δικές της. Εδώ δεν ισχύει η προτεραιότητά της.
γ) Συντονιστικές και συμπληρωματικές αρμοδιότητες. H Ενωση έχει την αρμοδιότητα μόνο να υποστηρίζει, να συντονίζει ή να συμπληρώνει τις εθνικές πολιτικές των κρατών-μελών, όχι όμως και να τις υποκαθιστά. Σύμφωνα με το Σύνταγμα οι τομείς υποστηρικτικής, συντονιστικής ή συμπληρωματικής δράσης της Ενωσης είναι οι εξής:
* H προστασία και η βελτίωση της ανθρώπινης υγείας. * H βιομηχανία. * Ο τουρισμός. * Ο πολιτισμός. * H παιδεία, η νεολαία, ο αθλητισμός και η επαγγελματική κατάρτιση. * H πολιτική προστασία. * H διοικητική συνεργασία μεταξύ των κρατών-μελών.
Οι διαφορές μεταξύ των τριών κατηγοριών τομέων αρμοδιότητας της Ενωσης μπορούν να συνοψισθούν ως εξής:
* Τομείς αποκλειστικής αρμοδιότητας της Ενωσης: τομείς όπου μόνο η Ενωση έχει νομοθετική αρμοδιότητα, υποκαθιστώντας τις αντίστοιχες πολιτικές των κρατών-μελών και ενοποιώντας τις νομοθεσίες τους. * Τομείς παράλληλης αρμοδιότητας Ενωσης και κρατών-μελών: τομείς όπου και η Ενωση και τα κράτη-μέλη έχουν νομοθετική αρμοδιότητα. Αν όμως η Ενωση νομοθετήσει, τα κράτη-μέλη χάνουν αυτή τη δυνατότητα. * Τομείς υποστηρικτικής, συντονιστικής και συμπληρωματικής δράσης της Ενωσης: τομείς όπου η δράση της Ενωσης δεν υποκαθιστά σε καμία περίπτωση τα κράτη-μέλη.
Υπάρχουν τέλος ορισμένοι τομείς πολιτικής δράσης της Ενωσης που δεν εντάσσονται σε καμία από τις τρεις περιπτώσεις λόγω των ιδιαιτεροτήτων που παρουσιάζουν. Αυτοί είναι: ο συντονισμός των οικονομικών πολιτικών και των πολιτικών απασχόλησης των κρατών-μελών και η Κοινή Εξωτερική Πολιτική και Πολιτική Ασφάλειας που ρυθμίζεται χωριστά.
Πώς ασκεί τις αρμοδιότητές της η Ενωση
H Ενωση ασκεί τις αρμοδιότητές της σύμφωνα με τις αρχές της επικουρικότητας και της αναλογικότητας, τις οποίες κατοχυρώνει το Σύνταγμα:
α) Σύμφωνα με την αρχή της επικουρικότητας, η Ενωση – στους τομείς που δεν έχει αποκλειστική αρμοδιότητα – δραστηριοποιείται όταν οι στόχοι της δεν μπορούν να επιτευχθούν από τα κράτη-μέλη. H Ενωση επομένως οφείλει πριν από κάθε της απόφαση να αποδεικνύει με συγκεκριμένα επιχειρήματα ότι ο επιδιωκόμενος στόχος μπορεί να επιτευχθεί καλύτερα από την ίδια παρά από τα κράτη-μέλη.
β) Σύμφωνα με την αρχή της αναλογικότητας, το περιεχόμενο και η μορφή της δράσης της Ενωσης περιορίζεται σε ό,τι είναι αναγκαίο για την επίτευξη των στόχων της. Ετσι π.χ. πρέπει να αιτιολογεί γιατί επιλέγει την έκδοση ενός ευρωπαϊκού νόμου και δεν αρκείται σε ένα ευρωπαϊκό γενικό πλαίσιο.
Χάρη στο Ευρωπαϊκό Σύνταγμα, τα εθνικά κοινοβούλια θα παίζουν από εδώ και στο εξής πολύ σημαντικό ρόλο στη σωστή τήρηση των αρχών αυτών, ιδιαίτερα της επικουρικότητας, από την Ενωση.
Οι νομικές πράξεις της Ενωσης
Το Σύνταγμα απλοποιεί ριζικά τις νομικές πράξεις με τις οποίες ασκεί η Ενωση τις αρμοδιότητές της όσο και τις διαδικασίες με τις οποίες λαμβάνονται οι αποφάσεις.
Οι νομικές πράξεις είναι τα μέσα που διαθέτουν τα όργανα της Ενωσης για την άσκηση των αρμοδιοτήτων τους.
Στην πρακτική της σήμερα η Ενωση διαθέτει δεκαπέντε τουλάχιστον είδη νομικών πράξεων για την άσκηση των αρμοδιοτήτών της. Εμείς γνωρίζουμε ελάχιστες απ’ αυτές όπως π.χ. τις οδηγίες και τους κανονισμούς.
Το Σύνταγμα μειώνει τον αριθμό των νομικών πράξεων της Ενωσης και τις διακρίνει σε νομοθετικές και μη νομοθετικές:
1. Νομοθετικές πράξεις (οι πράξεις δηλαδή που περιέχουν κανόνες δικαίου): ο ευρωπαϊκός νόμος και ο ευρωπαϊκός νόμος-πλαίσιο.
2. Μη νομοθετικές πράξεις: ο ευρωπαϊκός κανονισμός, η ευρωπαϊκή απόφαση, οι συστάσεις και οι γνώμες.
Πώς λαμβάνονται οι αποφάσεις
Ενα από τα βασικότερα θέματα που συζητήθηκαν στο πλαίσιο του Ευρωπαϊκού Συντάγματος ήταν και η απλοποίηση των διαδικασιών λήψης των αποφάσεων στην Ενωση, όπου πράγματι επετεύχθη μεγάλη πρόοδος. Ειδικότερα, για τη νομοθετική διαδικασία (νόμοι και νόμοι-πλαίσιο) προβλέπονται τα παρακάτω στάδια:
* Πρόταση (νομοθετική πρωτοβουλία) της Επιτροπής. * Διαβούλευση και κοινή απόφαση του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, που αποφασίζει με ειδική πλειοψηφία. Αν δεν συμφωνήσουν τα δύο όργανα δεν λαμβάνεται απόφαση.
Το Σύνταγμα επεκτείνει την εφαρμογή της νομοθετικής διαδικασίας σε πολλούς νέους τομείς, όπως στον Χώρο Ελευθερίας, Ασφάλειας και Δικαιοσύνης και σε άλλους τομείς όπου έως τώρα εφαρμόζονταν ειδικές διαδικασίες.
Εκτός από τη συνηθισμένη διαδικασία υπάρχουν και – πολύ περιορισμένης εφαρμογής πλέον – ειδικές νομοθετικές διαδικασίες.
Το Σύνταγμα απλοποιεί την ειδική διαδικασία που ακολουθείται σήμερα για τη σύνταξη και ψήφιση του προϋπολογισμού της Ενωσης, ενισχύοντας παράλληλα τον ρόλο του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου.
Στον τομέα της Κοινής Εξωτερικής Πολιτικής και Πολιτικής Ασφάλειας όπου η Ενωση δεν νομοθετεί εφαρμόζεται ειδική διαδικασία λήψης αποφάσεων. Τα κύρια χαρακτηριστικά της είναι ο κανόνας της ομοφωνίας στο Ευρωπαϊκό Συμβούλιο και στο Συμβούλιο Υπουργών και ο απλά συμβουλευτικός ρόλος του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου.
H ανάδειξη της νομοθετικής διαδικασίας σε βασική διαδικασία λήψης αποφάσεων της Ενωσης συμβάλλει ουσιαστικά στον εκδημοκρατισμό της. Συνιστά σημαντική ενίσχυση των εξουσιών του θεσμού που αντιπροσωπεύει τους ευρωπαίους πολίτες: το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο. Ετσι η συντριπτική πλειονότητα των νομοθετικών αποφάσεων στην Ενωση θα συναποφασίζονται στο εξής από το Συμβούλιο και το Κοινοβούλιο.
Πώς αποφασίζει το Συμβούλιο (το ζήτημα της ειδικής πλειοψηφίας)
Με το Ευρωπαϊκό Σύνταγμα η ειδική πλειοψηφία καθιερώνεται ως ο γενικός κανόνας για τη λήψη αποφάσεων στο Συμβούλιο. H ομοφωνία περιορίζεται αισθητά αν και διατηρείται σε κρίσιμους για τα κράτη-μέλη τομείς αρμοδιοτήτων της Ενωσης, όπως η Κοινή Εξωτερική Πολιτική και Πολιτική Ασφάλειας.
