Τον τελευταίο καιρό, τηλεοπτικές εκπομπές και δημοσιεύματα στρέφουν την προσοχή τους σε κάτι που απασχολεί εδώ και κάποια χρόνια τις τοπικές κοινωνίες: τις αυξανόμενες τουριστικές επενδύσεις μεγάλης κλίμακας που συνδυάζουν πολυάριθμα δωμάτια, τουριστικές επαύλεις, αθλητικές εγκαταστάσεις και υπηρεσίες αναψυχής, σε εκτάσεις εκατοντάδων ή και χιλιάδων στρεμμάτων.
Τέτοιες επενδύσεις δεν θα ήταν νομικά εφικτές χωρίς την υπαγωγή τους σε ένα ειδικό καθεστώς: αυτό των «Στρατηγικών Επενδύσεων», το οποίο προβλέπει ειδικά κίνητρα – χωροθέτησης, φορολογικά, ταχείας αδειδότησης, ενίσχυσης δαπανών – για επενδύσεις που υπερβαίνουν κάποιο ύψος (75 εκατ. ή 40 εκατ. με ταυτόχρονη δημιουργία τουλάχιστον 75 θέσεων εργασίας).
Το ερώτημα που τίθεται είναι: νομιμοποιούνται οι επενδυτικές πολιτικές της χώρας να διοχετεύουν πόρους και προνόμια σε τουριστικές επενδύσεις-μαμούθ;
Επί δεκαετίες, οι ελληνικές κυβερνήσεις προσπαθούν να διευκολύνουν τις μεγάλες επενδύσεις, αναγνωρίζοντας τα προβλήματα της δημόσιας διοίκησης και του χωροταξικού και πολεοδομικού σχεδιασμού. Διαδοχικοί νόμοι συνέκλιναν σε ορισμένες βασικές επιλογές: περιορισμός των συναλλαγών των επενδυτών με τη διοίκηση μέσω υπηρεσιών «μίας στάσης», ενίσχυση του ρόλου της εκτελεστικής εξουσίας ως βασικού συνομιλητή των επενδυτών και αυστηροποίηση των προθεσμιών για την έκδοση αδειών. Στην πράξη, μπροστά στην αδυναμία δημιουργίας ενός συνολικά ευνοϊκού επενδυτικού περιβάλλοντος, οι κυβερνήσεις επιδίωκαν να δημιουργήσουν θύλακες κατ’ εξαίρεση ευνοϊκής μεταχείρισης για τις μεγάλες επενδύσεις.
«Η επενδυτική υστέρηση της χώρας δυσκολεύει την οποιαδήποτε κριτική στις μεγάλες επενδύσεις».
Από τη μεταπολίτευση ως το ξέσπασμα της κρίσης ήρθαν πέντε σχετικές πρωτοβουλίες: νόμοι του 1975 και του 1983, σύσταση του Ελληνικού Κέντρου Επενδύσεων το 1996, νομοθεσία για τους Ολυμπιακούς Αγώνες, νόμος «Fast Track» το 2009. Ο νόμος για τις «Στρατηγικές Επενδύσεις» του 2010 εντάσσεται σε αυτή τη διαδρομή. Παρότι θεσπίστηκε στην αρχή της οικονομικής κρίσης, δεν αποτέλεσε μνημονιακή υποχρέωση, αλλά συνέχιζε μια πολιτική λογική με βαθύτερες ιστορικές ρίζες.
Το νομικό πλαίσιο για τις Στρατηγικές Επενδύσεις γνώρισε διαδοχικές αναθεωρήσεις οι οποίες, πέρα από τις διαφοροποιήσεις τους, είχαν δύο βασικά αποτελέσματα. Πρώτον, διεύρυναν τους κλάδους της οικονομίας που μπορούσαν να επωφεληθούν. Δεύτερον, διατήρησαν ως βασικό κίνητρο τη δυνατότητα χωροταξικών και πολεοδομικών παρεκκλίσεων μέσω των λεγόμενων Ειδικών Σχεδίων Χωρικής Ανάπτυξης Στρατηγικών Επενδύσεων (ΕΣΧΑΣΕ).
Μέχρι το 2019, τα αποτελέσματα του θεσμού ήταν μάλλον περιορισμένα. Έκτοτε, όμως, οι επενδύσεις που υλοποιούνται υπό το καθεστώς των Στρατηγικών Επενδύσεων αυξήθηκαν σημαντικά, μεταξύ αυτών αρκετές στον τομέα του τουρισμού.
Συνιστά αυτή η εξέλιξη επιτυχία;
Η επενδυτική υστέρηση της χώρας δυσκολεύει την οποιαδήποτε κριτική στις μεγάλες επενδύσεις. Ωστόσο, οι «Στρατηγικές Επενδύσεις», όπως πραγματοποιούνται σήμερα, απέχουν αρκετά από την οικονομική λογική που δικαιολογεί την παροχή ειδικών κινήτρων. Στη θεωρία και τη διεθνή πρακτική, η κρατική στήριξη ιδιωτικών επενδύσεων γίνεται αποδεκτή επειδή εξυπηρετεί ένα δημόσιο οικονομικό αγαθό: την αναβάθμιση της παραγωγικής δομής της οικονομίας, μέσω της ενίσχυσης καινοτόμων κλάδων, νέων τεχνολογιών ή δραστηριοτήτων υψηλής προστιθέμενης αξίας.
Η νομοθεσία για τις «Στρατηγικές Επενδύσεις» απευθύνεται στην πράξη σε όλο το οικονομικό φάσμα, ενώ τα χωρικά κίνητρα αξιοποιούνται σε μεγάλο βαθμό από τον τουρισμό, έναν τομέα που είναι ισχυρός και εδραιωμένος. Η σημασία του τουρισμού για την ελληνική οικονομία είναι αναμφισβήτητη. Το ερώτημα, όμως, είναι διαφορετικό: έχει πράγματι ανάγκη από κατ’ εξαίρεση μεταχείριση;
«Η στάθμιση κόστους και οφέλους των μεγάλων τουριστικών επενδύσεων με κρατική ενίσχυση απαιτεί νηφαλιότητα».
Είναι δύσκολο να υποστηρίξει κανείς ότι ο ελληνικός τουρισμός θα πληττόταν εάν καταργούνταν τα κίνητρα περιβαλλοντικών και πολεοδομικών παρεκκλίσεων (ΕΣΧΑΣΕ). Η διεθνής ζήτηση για τη χώρα, σε συνδυασμό με τα μοναδικά φυσικά, πολιτιστικά και κοινωνικά χαρακτηριστικά της, θα συνέχιζε να τροφοδοτεί τη συνολική τουριστική δραστηριότητα. Αυτό που θα άλλαζε θα ήταν η δυνατότητα υλοποίησης ορισμένων επενδύσεων εξαιρετικά μεγάλης κλίμακας με προνομιακούς όρους.
Η στάθμιση κόστους και οφέλους των μεγάλων τουριστικών επενδύσεων με κρατική ενίσχυση απαιτεί νηφαλιότητα. Από τη μία πλευρά, συμβάλλουν στην αύξηση του ΑΕΠ και των θέσεων εργασίας. Από την άλλη, όμως, οι επενδύσεις αυτές, αν και υποχρεώνονται να λαμβάνουν υπόψη αρχές βιώσιμης ανάπτυξης, ακριβώς λόγω των περιβαλλοντικών και πολεοδομικών παρεκκλίσεων και της κλίμακάς τους ασκούν ισχυρότατες πιέσεις στις περιοχές που τις υποδέχονται. Αλλοιώνουν την ταυτότητά τους, δοκιμάζουν τις αντοχές των τοπικών οικοσυστημάτων, υποδομών και κοινωνιών και, τελικά, μάλλον υπονομεύουν τη μακροπρόθεσμη ελκυστικότητα του ίδιου του ελληνικού τουριστικού προϊόντος.
Υπάρχει όμως και η ευρύτερη πολιτική διάσταση που σχετίζεται με το πώς το κράτος διοχετεύει πόρους σε ιδιωτικές οικονομικές δραστηριότητες. Τουλάχιστον σε ό,τι αφορά τις περιβαλλοντικές και πολεοδομικές παρεκκλίσεις, το σημερινό μοντέλο Στρατηγικών Επενδύσεων παραμένει προσκολλημένο σε μια εύκολη συνταγή προσέλκυσης κεφαλαίων: την παροχή δυνατότητας οριοθετημένης υπερεκμετάλλευσης φυσικών πόρων σε κλάδους που ήδη διαθέτουν ισχυρή δυναμική.
Η διεθνής εμπειρία δείχνει ότι οι χώρες που έχουν επιτύχει στην προσέλκυση επενδύσεων ακολουθούν μία από δύο στρατηγικές ή έναν συνδυασμό τους. Πρώτον, έχουν καταφέρει να δημιουργήσουν ένα θεσμικό περιβάλλον γενικής ευρυθμίας, όπου όλοι οι επενδυτές επωφελούνται από αποτελεσματική διοίκηση, σαφείς κανόνες και προβλεψιμότητα. Δεύτερον, συγκεντρώνουν κίνητρα και δημόσιους πόρους σε επιλεγμένα οικοσυστήματα αιχμής που μπορούν πράγματι να επιταχύνουν τον παραγωγικό μετασχηματισμό της οικονομίας.
Αντίθετα, η Ελλάδα επιμένει στη δημιουργία εξαιρέσεων για δραστηριότητες που ήδη ευνοούνται από τα συγκριτικά πλεονεκτήματα της χώρας. Το πραγματικό ερώτημα, λοιπόν, δεν είναι αν χρειαζόμαστε περισσότερες Στρατηγικές Επενδύσεις, αλλά ποιες στρατηγικές επενδύσεις χρειαζόμαστε και προς όφελος ποιου αναπτυξιακού μοντέλου.
*Ο κ. Νίκος Σουλιώτης είναι διευθυντής ερευνών στο Εθνικό Κέντρο Κοινωνικών Ερευνών.
