Ενα κοινό χαρακτηριστικό των διοικητικών μεταρρυθμίσεων κατά τα τελευταία 50 χρόνια είναι η ανυπαρξία ή η οριακή παρουσία του πολίτη. Ενώ ο πολίτης φέρεται να αποτελεί τον άξονα γύρω από τον οποίο διαπλέκεται το σύνολο των αναλύσεων και δράσεων, στην πράξη αυτές οι εξαγγελίες ή πεποιθήσεις καθόλου δεν επιβεβαιώνονται.
Αν παρακολουθήσουμε τις κρισιμότερες στιγμές στη διοικητική ιστορία της χώρας μας, θα επιβεβαιώσουμε εύκολα την προηγούμενη υπόθεση εργασίας. Ορίζοντας το διοικητικό σύστημα της χώρας μας με βάση τα τέσσερα συστατικά του δομή, λειτουργία, ανθρώπινο δυναμικό και εξωτερική επικοινωνία και παρακολουθώντας τη διαμόρφωσή του σε τέσσερις διοικητικές εποχές τη δεκαετία 1950-1960, τη δεκαπενταετία 1960-1975, τη δεκαπενταετία 1975-1990 και τη σύγχρονη περίοδο, από το ’90 και μετά , μπορούμε να επισημάνουμε τα ακόλουθα:
Κεντρική ιδέα των μεταρρυθμίσεων που επιχειρήθηκαν κατά τη δεκαετία του ’50 είναι η δημιουργία ενός αξιόπιστου διοικητικού μηχανισμού γραφειοκρατικού – βεμπεριανού τύπου. Παρεμβάσεις όπως η δημιουργία διοικητικών δομών κλασικού γραφειοκρατικού τύπου (τμήματα, διευθύνσεις, γενικές διευθύνσεις) που κατοχυρώθηκαν από τις νομικές διατάξεις που περιελήφθησαν στον πρώτο και μοναδικό Υπαλληλικό Κώδικα του 1951 δημιούργησαν μια ισχυρή γραφειοκρατική κουλτούρα στην ελληνική δημόσια διοίκηση, όψεις της οποίας ανιχνεύθηκαν πολύ αργότερα, σε πρόσφατη έρευνα για τα ποιοτικά χαρακτηριστικά της ελληνικής δημοσιοϋπαλληλίας (1997), μεταξύ των οποίων καταγράφονται με σαφήνεια η πίστη της στην κλασική γραφειοκρατική πυραμίδα και η αντίθεσή της σε σύγχρονες, αντιγραφειοκρατικές μορφές οργάνωσης.
Η δεκαπενταετία 1960-1975 χαρακτηρίζεται από την προσπάθεια εκσυγχρονισμού του διοικητικού συστήματος το οποίο είχε ήδη οικοδομηθεί κατά την προηγούμενη δεκαετία. Τις βασικές παραδοχές αυτού του εκσυγχρονισμού μπορούμε να εντοπίσουμε στην έκθεση του γάλλου εμπειρογνώμονα Langrod, o οποίος υιοθετώντας το τότε κυρίαρχο μοντέλο διοικητικής μεταρρύθμισης, της public administration, πρότεινε μια δέσμη μέτρων που στόχευαν στη βελτίωση του ανθρώπινου δυναμικού, κυρίως μέσω ενός συστήματος εκπαίδευσης και επιμόρφωσης των δημοσίων υπαλλήλων. Η λογική τής public administration στόχευε στην εξάλειψη των δυσλειτουργιών του γραφειοκρατικού μοντέλου, χωρίς να θίγει τον πυρήνα του. Υποτίθεται ότι, αν η γραφειοκρατική διοίκηση απαλλαγεί από παραμορφώσεις και προβλήματα, τότε θα είναι αποτελεσματική και θα μπορεί να δώσει στον πολίτη εκείνες τις υπηρεσίες που έχει ανάγκη και για τις οποίες πληρώνει. Η υπόδειξη των μεταρρυθμιστών που ενστερνίζονται αυτή τη βασική θέση είναι σαφής: Βελτιώστε δομές και λειτουργίες, υποκινήστε το υφιστάμενο ανθρώπινο δυναμικό και τότε οι πολίτες θα έχουν τη διοίκηση που χρειάζονται. Ο πολίτης είναι, πάντως, απών αφού τη βούλησή του την εκπροσωπεί όχι ο ίδιος αλλά οι ειδικοί που ασχολούνται με αυτόν.
Η περίοδος 1975-1990 χαρακτηρίζεται από μια κινητικότητα τόσο όσον αφορά την κατοχύρωση των βασικών δικαιωμάτων και ελευθεριών των δημοσίων υπαλλήλων όσο και την ανόρθωση του γραφειοκρατικού διοικητικού μηχανισμού, ο οποίος είχε τρωθεί από τη δικτατορία των συνταγματαρχών. Μαζί με την παλινόρθωση του κράτους του ’50 παρατηρείται η δειλή εμφάνιση κάποιων προσπαθειών για την ένταξη του πολίτη στους διοικητικούς σχεδιασμούς. Χωρίς αυτό να χαρακτηρίζει, βεβαίως, την περίοδο αυτή, αξίζει πάντως να μνημονευθεί, επειδή σε αυτές τις πρωτοβουλίες στηρίζονται και άλλες συναφείς που αναπτύσσονται κατά την επόμενη χρονική περίοδο, δηλαδή από το 1990 και μετά. Είναι επίσης αξιοσημείωτο ότι το τέλος της δεκαετίας του ’80 και τα πρώτα χρόνια της δεκαετίας του ’90 χαρακτηρίζονται από ένα δεύτερο κύμα εκσυγχρονισμού του διοικητικού οικοδομήματος, όμοιο με εκείνο των αρχών της δεκαετίας του ’60. Οι μεταρρυθμίσεις που προτείνονται μέσα από τις διάφορες εκθέσεις εμπειρογνωμόνων κινούνται στην ίδια κατεύθυνση, της βελτίωσης των ατελειών του γραφειοκρατικού μοντέλου. Οι διστακτικές ερευνητικές προσπάθειες όλες περιγραφικού χαρακτήρα αποτυπώνουν απλώς τον βαθμό απόκλισης του πραγματικού διοικητικού συστήματος από τον βεμπεριανό ιδεότυπο και αναδεικνύουν κάποιες όψεις των άτυπων δομών και λειτουργιών με κύριο χαρακτηριστικό τους τις πελατειακές σχέσεις. Με την ταυτόχρονη επισήμανση των πάγιων αδυναμιών του γραφειοκρατικού μοντέλου (τυπολατρία, ευθυνοφοβία, αναποτελεσματικότητα, μετριότητα) αυτές δεν θεματοποιούνται ως αδυναμίες του γραφειοκρατικού μοντέλου αλλά ως αδυναμίες του ελληνικού διοικητικού συστήματος.
Παρ’ όλο που κατά την προαναφερόμενη περίοδο οι νομικές διατάξεις που αναφέρονται στις σχέσεις κράτους – πολίτη πυκνώνουν, ο πολίτης εξακολουθεί να βρίσκεται στο περιθώριο των κεντρικών διοικητικών επιλογών και δράσεων.
Η ανάπτυξη, ωστόσο, των ιαπωνικών και αγγλοσαξονικών θεωριών και πρακτικών σε πολλές ευρωπαϊκές και άλλες χώρες δημιούργησε από τα μέσα της δεκαετίας του ’90 και στη χώρα μας ένα διαφορετικό κλίμα.
Ετσι έχουμε, για πρώτη φορά στη μεταπολεμική εποχή, ένα πρόγραμμα διοικητικής μεταρρύθμισης που είναι σχεδιασμένο με βάση την οπτική του πολίτη. Είναι το πρόγραμμα «Ποιότητα για τον Πολίτη», το οποίο δόθηκε πρόσφατα στη δημοσιότητα από το υπουργείο Εσωτερικών, Δημόσιας Διοίκησης και Αποκέντρωσης.
Η πρωτοβουλία αυτή έχει ένα ειδικό βάρος και πρέπει να καταγραφεί, αφού για πρώτη φορά φαίνεται να υπάρχει αλλαγή παραδείγματος τόσο στη διοικητική ανάλυση της ελληνικής πραγματικότητας όσο και ελπίζουμε στην πρακτική της ελληνικής δημόσιας διοίκησης.
Ο κ. Παναγιώτης Καρκατσούλης είναι ειδικός επιστήμονας στο υπουργείο Εσωτερικών, Δημόσιας Διοίκησης και Αποκέντρωσης.
