Η παραδοχή ότι η διοίκηση καθρεφτίζει εν τέλει την κοινωνία στην οποία υφίσταται δεν αποτελεί βέβαια μια εξαιρετικά πρωτότυπη ιδέα. Πέρα από μια έκδηλη κοινοτοπία (banalite), η ιδέα ότι η διοίκηση αντανακλά την κοινωνία εκλαμβάνει ως δεδομένη την εξάρτηση της πρώτης από τη δεύτερη, πράγμα αυτονόητο ως έναν βαθμό. Εκείνο που δεν είναι αυτονόητο και συνήθως αποσιωπάται είναι η αντίστροφη πιθανότητα: ότι δηλαδή η κοινωνία μπορεί να είναι δέσμια και αιχμάλωτη του κράτους και της διοίκησης που υποτίθεται ότι υπάρχουν για να την υπηρετούν.
Σε αυτή τη δεύτερη εκδοχή της εξάρτησης όχι μόνο της διοίκησης από την κοινωνία, αλλά και της κοινωνίας από το κράτος και τη διοίκηση έχει δοθεί λιγότερη προσοχή, και, παρά το ενδιαφέρον της, δεν έχει αναλυθεί επαρκώς.
Ανάμεσα στη διοίκηση και στην κοινωνία παρεμβάλλεται ωστόσο η πολιτική. Πολλώ δε μάλλον που η διοίκηση, ο εκτελεστικός μηχανισμός του κράτους, αποτελεί ουσιώδες μέρος, οργανικό τμήμα του πολιτικού συστήματος της χώρας. Ετσι η μελέτη των σχέσεων της διοίκησης με την κοινωνία είναι μέρος ενός πολύ ευρύτερου ζητήματος: των σχέσεων του κράτους και της πολιτικής με την κοινωνία. Μπορεί μάλιστα να ισχυρισθεί κανείς ότι η μελέτη του πρώτου θέματος (διοίκηση και κοινωνία) δεν είναι δυνατή δίχως την επαρκή διερεύνηση του δευτέρου (κράτος, πολιτική και κοινωνία). Ο λόγος είναι ότι η διοίκηση αποτελεί μέρος (υποσύστημα) του κράτους και της πολιτικής, οποιαδήποτε και αν είναι η έκταση και το εύρος της σχετικής αυτονομίας της από αυτό (αυτήν).
Μηχανισμός συγκρότησης
Πράγματι, οι περισσότεροι και πλέον δόκιμοι μελετητές της τελευταίας εικοσιπενταετίας περίπου τείνουν, πρώτον, να υπάγουν και να συναρτούν τη μελέτη των διοικητικών στους πολιτικούς θεσμούς, και, δεύτερον, να επισημαίνουν το φαινόμενο της άνισης ανάπτυξης και της έλλειψης ισορροπίας (imbalance thesis) μεταξύ του κράτους και της πολιτικής από τη μια και της κοινωνικής πραγματικότητας από την άλλη.
Ετσι μια βασική κατεύθυνση των αναλύσεων, που έχει καταστεί πλέον κοινός τόπος μεταξύ των νεότερων ερευνητών του πολιτικοδιοικητικού φαινομένου στη χώρα μας, είναι ότι ήδη από την εθνική απελευθέρωση και μετέπειτα διαμορφώθηκε το φαινόμενο της αυτονόμησης, αν όχι και της επικυριαρχίας του κράτους και της πολιτικής στην κοινωνία. Δεδομένης της οπισθοδρόμησης και του προκαπιταλιστικού χαρακτήρα της οικονομίας, του τρόπου «οργάνωσης» του πρωτογενούς τομέα, της φτωχής ως ανύπαρκτης εκβιομηχάνισης και της ατελούς ανάπτυξης και διαφοροποίησης της κοινωνίας των πολιτών, το κράτος και η πολιτική ανέπτυξαν εκ των πραγμάτων έναν απόλυτα νευραλγικό ρόλο στη διαμόρφωση του συνόλου των κοινωνικών θεσμών και διαδικασιών στη χώρα. Κοντολογίς, το κράτος και η πολιτική αποτέλεσαν τον κύριο μηχανισμό συγκρότησης της κοινωνίας· όλα περνούσαν και επηρεάζονταν από αυτά, και εν πάση περιπτώσει τίποτε δεν έμεινε ανέπαφο και ανεπηρέαστο.
Το παράδοξο ωστόσο είναι ότι, παρά την αδιαμφισβήτητη «επικυριαρχία» και την πρωτεύουσα θέση του κράτους και της πολιτικής πάνω στους λοιπούς κοινωνικούς θεσμούς, ο βαθμός της ουσιαστικής επίδρασης και της επιρροής τους για τον συνολικό εκσυγχρονισμό και την ταχύρρυθμη εξέλιξη της οικονομίας και της κοινωνίας παρέμεινε μάλλον περιορισμένος. Ο τρόπος και ο όγκος της παρέμβασης και της διείσδυσης του κράτους και της πολιτικής στην οικονομία και στην κοινωνία (και του πολιτισμού συμπεριλαμβανομένου) υπήρξαν εκτεταμένοι, τα πραγματικά αποτελέσματα όμως παρέμεναν ατελή και όχι ιδιαίτερα ικανοποιητικά. Η κοινωνική πραγματικότητα εξακολουθούσε να «ανθίσταται» και να καθυστερεί, η οικονομία αναπτυσσόταν κατά τρόπον εν πολλοίς παρασιτικό, το κράτος και η διοίκηση διογκώνονταν ποσοτικά, αλλά παρέμειναν ατροφικά από τη σκοπιά της ποιότητας και της αποτελεσματικότητας. Οι εκφράσεις «γίγαντας με πήλινα πόδια» (Ν. Μουζέλης), «υδροκέφαλος με ατροφικά άκρα» (Κ. Τσουκαλάς) αποτελούν συνήθεις εξεικονίσεις της κρατικής διοίκησης και της δημόσιας γραφειοκρατίας στην Ελλάδα από τα μέσα του 19ου αιώνα και μετέπειτα.
Πελατειακές σχέσεις
Η άνιση ανάπτυξη του κράτους και της κοινωνίας υπερτροφικό το πρώτο, ατελώς διαφοροποιημένη, υποτελής και εξαρτημένη η δεύτερη είναι φαινόμενο που εξηγεί εν τέλει και τα χαμηλά επίπεδα συνολικής αποτελεσματικότητας της κρατικής (πολιτικής) διείσδυσης και παρέμβασης στη διαμόρφωση και στη συνολική εξέλιξη της νεοελληνικής κοινωνίας. Ετσι το κράτος και η πολιτική, παρά την έκταση και τον όγκο της παρέμβασής τους, ποτέ δεν μπόρεσαν να κινητοποιήσουν με τρόπο απόλυτα δημιουργικό το σύνολο των κοινωνικών δυνάμεων, να αφυπνίσουν και να ενδυναμώσουν την κοινωνία (των πολιτών), την οικονομία και τον πολιτισμό σε μια «πολυ-λογική» (όπως την έχει χαρακτηρίσει ο Ν. Μουζέλης) στρατηγική συνολικού κοινωνικού εκσυγχρονισμού και προόδου στη σφαίρα της οικονομίας, της πολιτικής, του πολιτισμού και της κοινωνίας.
Αν το κράτος και η πολιτική αναπτύχθηκαν και διογκώθηκαν εντελώς δυσανάλογα έναντι της κοινωνίας και της πολιτικής, από την άλλη ο πολιτικός συγκεντρωτισμός και η κυριαρχία των καθαρά πολιτικών κριτηρίων και συντεταγμένων έναντι των λοιπών δημόσιων θεσμών (λ.χ. διοίκηση, δικαιοσύνη, αυτοδιοίκηση κτλ.) παρέμειναν πάντα αδιαμφισβήτητες και ακερμάτιστες. Η επικυριαρχία της πολιτικής εντός του δημόσιου χώρου εκδηλώθηκε στην πράξη με τη μορφή ενός «κοινοβουλευτικού τύπου πελατειακών σχέσεων» (Parliamentary Clientelism), που επηρέασε φυσικά με τρόπο άμεσο και τη δημόσια γραφειοκρατία. Η πολιτική και η κομματική εκμετάλλευση και ιδιοποίηση θεσμών και ιδίως της δημόσιας διοίκησης, μέσω πελατειακών διορισμών και πάσης φύσεως παροχών για ιδιοτελείς κομματισμούς ή προσωπικούς σκοπούς (κοινοβουλευτική πατρωνία), αποτέλεσαν πάγιο γνώρισμα του τρόπου «ανάπτυξης» της δημόσιας γραφειοκρατίας ήδη από τα μέσα του περασμένου αιώνα, χωρίς να έχει εκλείψει και στις μέρες μας.
Δεν εκπλήσσει βέβαια το ότι υπό τις συνθήκες αυτές η δημόσια διοίκηση στην Ελλάδα, παρά τον όγκο της, παρέμεινε «υπανάπτυκτη» από λειτουργική και ουσιαστική σκοπιά. Ετσι ο όρος «κακοδιοίκηση» απαντάται ήδη από τον περασμένο αιώνα, ενώ η «κρίση της διοίκησης» φαίνεται να αποτελεί σχεδόν ενδημικό φαινόμενο και να συνοδεύεται και από την κρίση της δυνατότητας διαχείρισης της κρίσης (crisis of the crisis management). Το κοινό, από την άλλη, δείχνει να μην εμπιστεύεται πλέον αλλά και να αποστρέφεται τους δημόσιους θεσμούς. Είτε πρόκειται για τη δημόσια εκπαίδευση, τη δημόσια υγεία, είτε για τη δημόσια τάξη και ασφάλεια, μια γενικότερη τάση φυγής ή ακόμη και διωγμού από το κράτος γίνεται αντιληπτή σε διευρυμένα κοινωνικά στρώματα. Η φυγή από το κράτος εκτρέφει ωστόσο και την αποστροφή για την ίδια την πολιτική, που για πολλούς προσλαμβάνει πλέον και μια «αρνητική αξία» (απαξία).
Επιπλέον τα φαινόμενα της δυσλειτουργίας των διοικητικών θεσμών δεν ελέγχονται εύκολα από τις μεταρρυθμίσεις. Πράγματι, παρά τη γοητεία τους, οι μεταρρυθμίσεις σχεδόν ποτέ δεν πέτυχαν πλήρως τους στόχους και τις επιδιώξεις τους. Αυτό συνέβη για μια σειρά από λόγους, πολλοί από τους οποίους όχι μόνο δεν έχουν εκλείψει, αλλά ίσως δεν έχουν γίνει ακόμη πλήρως κατανοητοί.
Προσδοκίες και υποσχέσεις
Τα προβλήματα που συνδέονται με τη γενικότερη στρατηγική των αλλαγών και των μεταρρυθμίσεων άπτονται βεβαίως του πολύ ευρύτερου ζητήματος των σχέσεων όχι μόνο της διοίκησης αλλά και της πολιτικής με την κοινωνία.
Πρώτον, διότι η πολιτική (συμπεριλαμβανομένων φυσικά και των πολιτικών) καθορίζει τελικά τις οποιεσδήποτε επιλογές (αλλαγές ή μη αλλαγές) στο κρατικό και στο διοικητικό πεδίο, και αυτό το πράττει φυσικά σύμφωνα με τα δικά της κριτήρια επιτυχίας ή συμφέροντα (οι πολιτικοί επιλέγουν τις μεταρρυθμίσεις που τους συμφέρουν πολιτικά).
Δεύτερον, η ατελής ανάπτυξη και διαφοροποίηση της κοινωνίας των πολιτών από το κράτος και την πολιτική παρείχαν στην τελευταία τη δυνατότητα συσσώρευσης ασύγκριτης δύναμης και αποφασιστικής επιρροής, η οποία μάλιστα μπορεί να εστιάζεται κατά καιρούς ακόμη και σε ελάχιστα φυσικά πρόσωπα (βασιλείς, πρωθυπουργοί, κομματικοί αρχηγοί, ηγέτες, πολιτικοί και λοιποί).
Ετσι η δυσανάλογη ενίσχυση του πολιτικού κύκλου δεν επιφέρει μόνο την «πολιτικοποίηση» των πάντων, κάθε είδους ζητήματος και προβληματισμού, αλλά και τη μείωση της λειτουργικής αυτονομίας δημόσιων θεσμών, όπως είναι η διοίκηση, η δικαιοσύνη και η αυτοδιοίκηση. Αυτοί οι θεσμοί συχνά περιήλθαν σε καθεστώς πλήρους σχεδόν εξάρτησης και υποτέλειας από τις κυριαρχούσες πολιτικές επιλογές.
Από την άλλη, τέλος, πλευρά ο υπερπληθωρισμός των προσδοκιών και των υποσχέσεων, στις οποίες αρεσκόταν να αναλίσκεται η πολιτική, οδηγούσε αναπόφευκτα και στη δική της περιορισμένη αποτελεσματικότητα (δεν μπορούσε να επιτύχει όλα όσα άφηνε να θεωρηθεί ότι μπορεί να επιτύχει), γεγονός που εν τέλει κλόνισε και τη δική της αξιοπιστία και τη γενική κοινωνική ακτινοβολία. Κοντολογίς, η πολιτική φαίνεται κατά καιρούς να γίνεται δέσμια και να γονατίζει υπό το βάρος (το υπερ-βάρος) του ρόλου που ανέλαβε κατά την ιστορική διαδρομή της νεοελληνικής κοινωνίας. Η συνειδητοποίηση αυτού του προβλήματος (έλλειμμα πολιτικής αποτελεσματικότητας) οδήγησε μάλιστα τα τελευταία χρόνια σε μια «αλλαγή παραδείγματος» για τον ρόλο και τη φύση της πολιτικής και του κράτους στην Ελλάδα.
Ετσι, στο κατώφλι του 21ου αιώνα και με το απόθεμα μιας διόλου ευκαταφρόνητης ιστορικής εμπειρίας ενάμιση περίπου αιώνα, κατά τη διάρκεια του οποίου συντελέστηκαν όχι μόνο η θεμελίωση του κράτους, η εθνική ενοποίηση και ο στοιχειώδης εκσυγχρονισμός του πολιτικού συστήματος, αλλά και η «επιστροφή» της Ελλάδας στην Ευρώπη με την πλήρη ένταξη της χώρας στην Ευρωπαϊκή Ενωση, το κράτος και η πολιτική στην Ελλάδα βρίσκονται σε ένα μεταίχμιο. Στο μεταίχμιο μιας νέας εποχής αλλά και ενός νέου ρόλου, του οποίου τα βασικά χαρακτηριστικά δεν είναι ακόμη πλήρως ορατά. Πρόκειται κατά πάσα πιθανότητα για μια νέα ισορροπία ανάμεσα στο κράτος (και στην πολιτική) και στην κοινωνία, στην οικονομία και στον πολιτισμό, αλλά και σε σχέση με άλλα κράτη και κοινωνίες στη φάση της πλανητικής εποχής.
Ο κ. Αντώνης Μακρυδημήτρης είναι καθηγητής του Τμήματος Πολιτικής Επιστήμης και Δημόσιας Διοίκησης του Πανεπιστημίου Αθηνών.
