Καλύτερα λιγότερα, αλλά καλύτερα». Ο σχετικός προβληματισμός που διατύπωσε με τρόπο λακωνικό αλλά εύστοχο ο Λένιν το 1923, πολύ πριν από την παταγώδη κατάρρευση του γραφειοκρατικού συστήματος του υπαρκτού σοσιαλισμού στην πάλαι ποτέ κραταιά σοβιετική αυτοκρατορία, ανακτά σήμερα την επικαιρότητα και τον εμβληματικό χαρακτήρα του. Μολονότι οι συνθήκες έχουν βέβαια μεταβληθεί ριζικά και ενώ βρισκόμαστε στο κατώφλι προς τον 21ο αιώνα, το αίτημα για την αναδιάταξη και τον ουσιαστικό αναπροσανατολισμό της οργάνωσης και της λειτουργίας του κράτους και της δημόσιας διοίκησης τίθεται ξανά με τρόπο επιτακτικό, και μάλιστα όχι σε μία μόνο ή μερικές αλλά σε όλες σχεδόν τις χώρες, κατά μήκος και πλάτος του πλανήτη.
Οσον όμως αφορά το ουσιαστικό περιεχόμενο και τις συγκεκριμένες κατευθύνσεις των αλλαγών που σχεδιάζονται ή δρομολογούνται σε διάφορες χώρες τα πράγματα δεν είναι το ίδιο σαφή, αλλά παρατηρείται μεγάλη ποικιλία επιλογών. Τα διάφορα σχήματα και εγχειρήματα πλεονάζουν, αλλά συνήθως αποκλίνουν ή ελάχιστα συγκλίνουν μεταξύ τους, ενώ περισσεύουν η αμηχανία και ο σκεπτικισμός ειδικών και μη, η αμφισημία, η ασάφεια και η απροσδιοριστία των όρων και των κριτηρίων. Κοντολογίς, βρισκόμαστε ξανά σε μια κατάσταση, διόλου άγνωστη στην ιστορία, όπου η πραγματικότητα είναι πλουσιότερη και ξεπερνά τις διαθέσιμες δυνατότητες ερμηνείας, κατανόησης και χειραγώγησής της. Δεν είναι μάλιστα λίγοι εκείνοι που υπό τις συνθήκες αυτές καταφεύγουν στις εύκολες λύσεις της μιας ή της άλλης συνταγής, στρέφουν το βλέμμα τους στο παρελθόν για σωτηρία ή και παραιτούνται ολότελα από την απόπειρα έλλογου χειρισμού και αντιμετώπισης των διοικητικών προβλημάτων της εποχής.
Αν όμως υποτεθεί, έστω κατά μία πιο αισιόδοξη εκδοχή, ότι ο άνθρωπος στη δημόσια σφαίρα όχι μόνο δεν επιτρέπεται να εγκαταλείψει την προσπάθεια για την επιθυμητή αντιμετώπιση των συλλογικών προβλημάτων, αλλά και ότι υπάρχει η δυνατότητα για την έλλογη και ικανοποιητική επίλυσή τους, τι άραγε μπορεί να γίνει στο συγκεκριμένο χωροχρόνο;
Στην προκαταρκτική εξέταση του ζητήματος αυτού εστιάζονται οι σκέψεις και οι παρατηρήσεις που διατυπώνονται στο κείμενο που ακολουθεί.
Η κατανομή των ρόλων
Η επίθεση κατά του κράτους που εξαγγέλθηκε και εξαπολύθηκε στην Αμερική, στο ισχυρότερο κράτος στον κόσμο σήμερα, ήδη από εικοσαετίας, αν και δεν γνώρισε ποτέ την ίδια έκταση στην ηπειρωτική Ευρώπη, έχει πια αρχίσει να κοπάζει και να δίνει τη θέση της σε μια πιο ψύχραιμη ενασχόληση με την κατανομή των ρόλων και των σφαιρών επιρροής και αρμοδιότητας ανάμεσα στο κράτος και στην οικονομία, στη διοίκηση και στην αγορά, στην κοινωνία και στον πολιτισμό.
Δεν έχει βέβαια αναστραφεί το κλίμα της απογοήτευσης από τη λειτουργία και τα πραγματικά αποτελέσματα από τη δράση του κράτους, του εθνικού κράτους εν πάση περιπτώσει. Και αυτό που κάποτε ο Hegel χαρακτήρισε «τα ίχνη από τα βήματα του θεού πάνω στη γη», μας αφήνει με ανάμεικτα μάλλον συναισθήματα στη σύγχρονη εποχή. Γιατί, σύμφωνα με μια απαισιόδοξη, ας πούμε, εκδοχή, όπως την έχει εκθέσει ο γερμανός φιλόσοφος και κοινωνιολόγος Niklas Luhmann, όπου το κράτος επεμβαίνει σήμερα στην κοινωνική ζωή και στην οικονομία κάνει τα πράγματα χειρότερα από ό,τι ήταν προτού αποφασίσει ή τολμήσει να επέμβει.
Ισως όμως αυτό να μην οφείλεται μόνο ή αποκλειστικά στην ανικανότητα του κράτους, αλλά στην ίδια τη φύση των προβλημάτων, των «άγριων» ή «αδάμαστων» προβλημάτων της σύγχρονης δημόσιας ζωής, που μοιάζουν περισσότερο με τη Λερναία Υδρα.
Ο κόσμος στην ευρεία κλίμακα εξακολουθεί ωστόσο να πιστεύει στο κράτος ως κάτι το χρήσιμο και αναγκαίο στην κοινωνική και πολιτική ζωή και στις διεθνείς σχέσεις. Γεγονός που ερμηνεύει και την πληθώρα των κρατών, πάνω από 200 σήμερα, στον κόσμο. Φαίνεται λοιπόν πως κάθε έθνος θέλει να αποκτήσει το δικό του κράτος και κάθε κοινωνία το δικό της πολιτικό σύστημα «όπως και κάθε γυναίκα τον άνδρα της, κατά προτίμηση αποκλειστικά δικό της», σύμφωνα με τη ζωηρή μεταφορά του Ernest Gellner.
Τα έθνη και οι κοινωνίες χρειάζονται και απαιτούν την ύπαρξη του κράτους, έστω κι αν δεν είναι απόλυτα ευχαριστημένα με αυτό. Η δυσαρέσκεια μάλλον δεν οφείλεται στην ίδια την ύπαρξη του κράτους αλλά στον ρόλο και στην έκταση της δράσης ή στα όρια και στους τρόπους λειτουργίας και συμπεριφοράς του.
Η νέα οριοθέτηση
Σε αυτό συνίσταται και το κεντρικό πολιτικό διακύβευμα στην εποχή μας: όχι τόσο στην ύπαρξη ή μη του κράτους, αλλά στη νέα οριοθέτηση και στην αναδιάταξη του τρόπου δράσης και λειτουργίας του απέναντι στην οικονομία, στην κοινωνία και στον πολιτισμό, αν όχι και στα άλλα όμορα ή μη με αυτό κράτη. Και σε αυτό συνίσταται και η «παραδειγματική» στροφή ή μετατόπιση της προσοχής: από το γραφειοκρατικό κράτος (εφαρμοστή του) δικαίου στο επιτελικό κράτος διαχείρισης και αντιμετώπισης δημοσίων προβλημάτων σε συνθήκες αυξημένης συνθετότητας και πολυπλοκότητας. Και ακόμη, από το συγκεντρωτικό και αυταρχικό κράτος-«παντογνώστη» στο δημοκρατικό, πιο ήπιο και διαλεκτικό κράτος συντονιστή και ενορχηστρωτή της εθνικής προσπάθειας για πρόοδο και εκσυγχρονισμό.
Ενα κράτος που ενώ δεν καταργεί την αγορά (όπως επιχειρήθηκε στο αποτυχημένο παράδειγμα του υπαρκτού σοσιαλισμού) ούτε από την άλλη πλευρά διαλύεται και υποτάσσεται πλήρως σε αυτήν. Κάτι τέτοιο θα ήταν εξάλλου παντελώς ανέφικτο υπό τις παρούσες περιστάσεις, ανεξάρτητα από την επικρατούσα αν και ελάχιστα ρεαλιστική φιλολογία περί του ελαχίστου ή του αδυνάτου κράτους. Κατ’ αρχήν κάθε κοινωνία σε όλες τις ιστορικές εποχές δίνει προτεραιότητα στις συνθήκες διαφύλαξης και διατήρησής της, στην άμυνα και στην ασφάλειά του, περισσότερο ίσως από ό,τι στις συνθήκες παραγωγής και ευημερίας. Πράγμα που οδηγεί στην προτεραιότητα των πολιτικών (και διοικητικών) συντεταγμένων της κοινωνικής οργάνωσης. Υπό την έννοια αυτή μπορεί να γίνει κατανοητή και η απόφανση του Αριστοτέλη ότι η πολιτεία είναι «η πασών κυριωτάτη και πάσας περιέχουσα τας άλλας».
Εξάλλου, στη σύγχρονη ειδικότερα εποχή, η ύπαρξη περίπου 200 εθνικών κρατών και οι συνθήκες πολυεπίπεδου ανταγωνισμού μεταξύ τους έχουν οδηγήσει στη λειτουργική και οργανωτική ενίσχυση των πολιτικοδιοικητικών μηχανισμών τους, παρά την τάση παγκοσμιοποίησης των αγορών, της τεχνολογίας, των επικοινωνιών κλπ. Ενώ και οι επενδύσεις υποδομής που έχουν πραγματοποιηθεί μέσα στην ιστορική διαδρομή σε τομείς κοινωνικής, πολιτικοδιοικητικής, οικονομικής και πολιτισμικής παραγωγής είναι τέτοιας έντασης και έκτασης που δεν είναι μόνο ανεπιθύμητη αλλά και ανέφικτη η κατάργηση και η διάλυσή τους.
Τέλος, αλλά όχι έλασσον, η εγγενής ροπή προς την ανισότητα της αγοράς και η αρχή του ανταγωνισμού που εξ ορισμού επικρατεί σε αυτήν καθιστούν αναγκαία την ηθική ευθύνη του κράτους για τη μέριμνα και την προστασία των αδυνάτων, κάτι που σήμερα δεν μπορεί να αφεθεί μόνο στην αγορά ή στις εθελοντικές οργανώσεις.
Ισορροπία με την αγορά
Προκύπτει συνεπώς ότι είναι αναγκαία η νέα ισορροπία μεταξύ κράτους και οικονομίας, διοίκησης και αγοράς, ρύθμισης και αυτονομίας στο οικονομικό, στο πολιτισμικό και στο κοινωνικό πεδίο.
Ο τύπος της «διοικητικής λογικής», κατά την ορολογία του Claus Offe, που προσιδιάζει σε αυτόν τον ρόλο και την αποστολή του σύγχρονου κράτους, δεν είναι πλέον ο γραφειοκρατικός, ούτε ο αμιγώς διαχειριστικός, αλλά ένας νέος τύπος «επικοινωνιακής» λογικής, αν όχι και ηθικής, κατά τη χαμπερμασιανή σημειολογία. Αυτά που είχε να κάνει στο παρελθόν το κράτος πρέπει να τα κάνει σήμερα καλύτερα και σε συνθήκες πολύ πιο σύνθετες και αβέβαιες. Πάνω απ’ όλα, το κράτος και η διοίκηση σήμερα δεν μπορεί απλώς να ορίζουν και να πιέζουν, πρέπει αντίθετα να μπορούν να πείθουν, να επικοινωνούν με την κοινωνία και οι πολίτες να τα εμπιστεύονται.
«From bureaucracy of flexocracy» είναι το σύνθημα οργανωτικής και διοικητικής αλλαγής που ακούγεται στις δυτικές όχθες του Ατλαντικού ωκεανού και αναφέρεται στην ανάγκη σύστασης μετα-γραφειοκρατικών οργανωτικών υποδειγμάτων στον δημόσιο και στον κοινωνικό τομέα. Υποδειγμάτων που η λειτουργία τους αξιοποιεί λιγότερο την αυστηρή νομική ιεραρχία των κανόνων και των αξιωμάτων και περισσότερο τα δίκτυα της επικοινωνίας, τη δυναμική και δημιουργική στοχοθεσία και την αξιολόγηση ατόμων και υπηρεσιακών μονάδων στη βάση των πραγματικών αποτελεσμάτων στην αντιμετώπιση των υπαρκτών δημοσίων προβλημάτων.
Τελικά, η δημιουργική και συμμετοχική δημόσια οργάνωση και υπηρεσία που περιορίζεται με τρόπο ευέλικτο και αποτελεσματικό στην εγγύηση για την ποιοτική παροχή (και όχι αναγκαστικά την κρατική παραγωγή) αγαθών και λειτουργιών στον χώρο της παιδείας, της υγείας, των επικοινωνιών, του πολιτισμού και της ασφάλειας είναι το διοικητικό ζητούμενο της εποχής μας. Μια διοίκηση που λειτουργεί με μεταβλητή οργανωτική δομή αξιοποιώντας το δίκαιο και τη διαχείριση (management), το δίκτυο και την ιεραρχία, την οικονομία και την αποτελεσματικότητα. Μια διοίκηση που προσφέρει η ίδια ή εγγυάται την προσφορά από άλλους κοινωνικούς εταίρους μιας ποικιλίας υπηρεσιών στην κοινωνία των πολιτών. Αυτή είναι η διοίκηση του σήμερα και, πολύ περισσότερο, η διοίκηση του αύριο.
Ποιοτικότερη κρατική δράση
Η πρόκληση της αναδιοργάνωσης και επανίδρυσης του δημοσίου διοικητικού τοπίου με όρους σύγχρονους και δημιουργικούς (μια διοίκηση μικρότερη σε μέγεθος και πλουσιότερη σε ικανότητες και αξία) αποτελεί το κεντρικό ζητούμενο στη λειτουργία του κράτους σήμερα. Ενός κράτους πιο ήπιου και περισσότερο μετριοπαθούς στους σκοπούς και στις επιδιώξεις του, καθώς και στα μέσα που χρησιμοποιεί. Ενός κράτους που κάνει λιγότερα, ίσως, πράγματα, αλλά τα κάνει σαφώς καλύτερα ο όρος καλύτερα εδώ σημαίνει και ποιοτικότερα.
Ο γάλλος κοινωνιολόγος Michel Crozier κάνει λόγο για ένα «etat modeste» και ίσως δεν έχει καθόλου άδικο, άσχετα αν σε πολλές περιπτώσεις η κρατική δράση εξακολουθεί να παρέχει ακόμη δείγματα απολιθωμάτων μιας άλλης εποχής και μιας άλλης λογικής.
Η πραγματική πρόκληση για το κράτος είναι να διαμορφωθεί η λειτουργία του και να συγκροτηθεί η οργάνωσή του στο επίπεδο εκείνο που είναι ικανό και αναγκαίο: ούτε περισσότερο ούτε λιγότερο, αλλά αυτό που είναι χρήσιμο και επαρκές. Κάθε ρεαλιστής πολιτικός που έχει ασκήσει ουσιαστική εξουσία με υπευθυνότητα και προσοχή στα πράγματα και όχι στα δόγματα το γνωρίζει αυτό. Και η ιστορία, ελληνική και ξένη, βρίθει παραδειγμάτων ή μάλλον αναζητήσεων πολιτικών συνθέσεων για την άριστη δυνατή συσχέτιση κράτους και αγοράς. Πιο συγκεκριμένος θεμελιώδης κανόνας δεν υπάρχει. Και ο μόνος γενικός κανόνας είναι ο κανόνας της σύνθεσης· από εκεί και πέρα όλα τα άλλα είναι τέχνη πολιτική στις συγκεκριμένες συνθήκες του χωροχρόνου. Οπως δεν έχει υπάρξει στην ιστορία οικονομία δίχως πολιτική ή πολιτική δίχως οικονομία, έτσι δεν είναι εφικτή ούτε επιθυμητή η πλήρης αυτονόμηση της οικονομίας από την πολιτική. Οι ελεύθερες κοινωνίες είναι και θα είναι μεικτές: πράγμα που σημαίνει ότι χαρακτηρίζονται και προσδιορίζονται από μια ποικιλία σχέσεων μεταξύ των σφαιρών της πολιτικής, οικονομικής, πολιτισμικής και κοινωνικής δράσης. Η πολιτική σφαίρα έχει και θα έχει την ευθύνη του γενικού συντονισμού και της εναρμόνισης της λειτουργίας τους. Για να το κάνει αυτό καλά το κράτος δεν είναι εύκολη ούτε απλή υπόθεση και ίσως προϋποθέτει να πάψει να κάνει πολλά από εκείνα που κακώς κάνει τώρα.
Ο κ. Αντώνης Μακρυδημήτρης είναι καθηγητής Διοικητικής Επιστήμης στο Πανεπιστήμιο Αθηνών.
