«Με την έλευση της κρίσης και την επταετή διαδρομή της οικονομικής προσαρμογής, αναδείχτηκε η ανάγκη ουσιαστικής στροφής στη λειτουργία της οικονομίας και της κοινωνίας, στις νοοτροπίες και τις συμπεριφορές, στη συνεννόηση και τη συναίνεση. Αναδείχθηκαν, όμως επίσης, και οι αδυναμίες του παρελθόντος, που κατέστησαν την αντιμετώπιση της κρίσης πολύ δυσχερέστερη από άλλες χώρες που ακολούθησαν παρόμοια προγράμματα. Η έλλειψη εμπιστοσύνης στους θεσμούς ήταν, νομίζω, το σοβαρότερο από τα προβλήματα αυτά, καθώς οι πολίτες έμειναν χωρίς πυξίδα και προοπτική, χωρίς σταθερά σημεία αναφοράς. Σήμερα, για να επιτύχουμε υψηλούς αλλά και βιώσιμους ρυθμούς οικονομικής ανάπτυξης, μαζί με κοινωνική δικαιοσύνη, δεν αρκούν η δημοσιονομική προσαρμογή, οι επενδύσεις και η σταθερότητα του τραπεζικού συστήματος. Πρέπει, επίσης, να προσδώσουμε κύρος στους θεσμούς, κάτι που είναι συνώνυμο με την εμπιστοσύνη στο μέλλον».
Αυτά τόνισε, μεταξύ άλλων ο διοικητής της Τράπεζας της Ελλάδος Γιάννης Στουρνάρας μιλώντας στο συνέδριο «Θεσμοί και Οικονομία» που διοργάνωσε η Οργάνωση «Διεθνής Διαφάνεια-Ελλάς»
Αναλυτικά στην ομιλία του ο κ. Στουρνάρας είπε:
-«Η μελέτη των θεσμών και της επίδρασής τους στην εξέλιξη μιας κοινωνίας δεν μπορεί να περιοριστεί σε ένα μόνο πεδίο. Θα πρέπει να συμπεριλάβει όλες τις λειτουργίες της κοινωνίας, τόσο στο μίκρο όσο και στο μάκρο επίπεδο.
Κατ’ αρχάς, στο μίκρο επίπεδο, οι επικρατούντες θεσμοί καθορίζουν την κοινωνική ζωή, τη συμβίωση, τις σχέσεις στην καθημερινότητα, τις συναλλαγές, την εργασία, την οικογενειακή ζωή.
Σε μάκρο επίπεδο επηρεάζουν καθοριστικά την οικονομία, την πολιτική, τις διεθνείς σχέσεις και την ιστορική εξέλιξη ενός έθνους.
Στην ομιλία μου σήμερα θα εστιάσω στη σχέση των θεσμών με την οικονομία. Θα αναφερθώ επίσης αναλυτικότερα στον ιδιαίτερο ρόλο που διαδραματίζει η Τράπεζα της Ελλάδος, ως βασικός θεσμός της ελληνικής οικονομίας.
Πριν προχωρήσω όμως στις διαπιστώσεις, νομίζω ότι είναι χρήσιμο να ορίσουμε με σαφήνεια τι εννοούμε με τον όρο θεσμός. Και αυτό γιατί χρησιμοποιείται συχνά για να περιγράψει πολλά και ανόμοια πράγματα. Οι θεσμοί μπορεί να είναι τυπικοί η άτυποι. Οι πρώτοι επινοούνται και θεσπίζονται για να καθορίσουν τον τρόπο λειτουργίας μιας κοινωνίας. Οι «άτυποι» θεσμοί είναι συμβάσεις και κώδικες συμπεριφοράς που η επανάληψη και η μακρά ιστορία τους τούς καθιερώνει εθιμικά ή ακόμα και τους ενισχύει με κανονιστική νομοθέτηση. Ένας τέτοιος θεσμός είναι π.χ. η οικογένεια.
Τυπικοί και άτυποι θεσμοί συμμετέχουν εξίσου ουσιαστικά στη διαμόρφωση του περιβάλλοντος μέσα στο οποίο λειτουργεί η πολιτική, η κοινωνία και η οικονομία. Η οικογένεια για παράδειγμα, στην οποία αναφέρθηκα, και οι οικογενειακοί δεσμοί είχαν πάντα κεντρικό ρόλο στη διαμόρφωση οικονομικών συμπεριφορών στην Ελλάδα. Αυτό έγινε ακόμα σαφέστερο στη διάρκεια της κρίσης, όταν η οικογένεια περιόρισε τις κοινωνικές επιπτώσεις της μακράς και εκτεταμένης ανεργίας. Στη σημερινή μου ομιλία, ωστόσο, θα αναφερθώ κυρίως στη λειτουργία των «τυπικών» θεσμών και στις σχέσεις τους με την οικονομία. Για να καλυφθεί το ζήτημα στην ολότητά του απαιτείται πολύ περισσότερος χρόνος και εξειδικευμένη γνώση στην ιστορία την κοινωνιολογία, τη φιλοσοφία, τη λαογραφία κ.λπ. Οι τυπικοί θεσμοί παράγουν το πλέγμα κανόνων, δικαιωμάτων και υποχρεώσεων, που καθορίζει τη λειτουργία της οικονομίας, με άλλα λόγια «τους κανόνες του παιχνιδιού». Σ’ αυτούς περιλαμβάνονται, ενδεικτικά:
· Το Σύνταγμα που θεσπίζει συγκεκριμένους κανόνες για τη λειτουργία της οικονομίας.
· Τα πολιτικά κόμματα, η Κυβέρνηση και το Κοινοβούλιο, που θεσπίζει νόμους και κανονισμούς, με άμεσα ή έμμεσα αποτελέσματα για την οικονομία.
· Η δημόσια διοίκηση που καλείται να τους εφαρμόσει.
· Η Δικαιοσύνη που κρίνει τη νομιμότητά τους και με τις αποφάσεις της περιορίζει, ή διευρύνει την ισχύ τους.
· Οι ανεξάρτητες αρχές που αναλαμβάνουν την προστασία των ατομικών δικαιωμάτων, την εποπτεία της δημόσιας διοίκησης και τη ρύθμισης της αγοράς μέσω κανονιστικών, ελεγκτικών-κυρωτικών και γνωμοδοτικών αρμοδιοτήτων.
· Η εκπαίδευση, που παρέχει δεξιότητες, οι οποίες καθορίζουν, σε μεγάλο βαθμό, τη θέση στην αγορά εργασίας και το εισόδημα.
· Η Τράπεζα της Ελλάδος, που περιφρουρεί τη νομισματική σταθερότητα και εποπτεύει τη λειτουργία του τραπεζικού συστήματος.
Σ’ αυτούς τους τυπικούς θεσμούς θα πρέπει να προσθέσουμε υπερεθνικούς θεσμούς όπως η Ευρωπαϊκή Ένωση, η Ευρωπαϊκή Κεντρική Τράπεζα, το Διεθνές Νομισματικό Ταμείο, οι οποίοι συμβάλλουν και αυτοί στη διαμόρφωση του θεσμικού περιβάλλοντος και τις εξελίξεις στο εσωτερικό της χώρας. Δεν είναι τυχαίο, άλλωστε,
ότι, την πρόσφατη περίοδο, οι οργανισμοί αυτοί αποκαλούνται περιεκτικά «οι θεσμοί».
Στην οικονομική θεωρία, η ανάδειξη των θεσμών ως βασικού παράγοντα της οικονομικής εξέλιξης βασίζεται στην παρατήρηση ότι η κεντρική υπόθεση της νεοκλασικής θεωρίας για ορθολογική συμπεριφορά των ανθρώπων μέσα σε τέλειες, ανταγωνιστικές αγορές δεν μπορεί να εξηγήσει μεγάλες διαφορές στο εισόδημα, στην ιστορική εξέλιξη και στην πρόοδο των εθνών. Ξεκινώντας από τον Thorstein Veblen και το κλασικό βιβλίο του “The Theory of the Leisure Class” αναπτύχθηκε ο κλάδος της Θεσμικής Οικονομικής Θεωρίας (Institutional Economics), που επικεντρώνεται στη μελέτη των θεσμών ως κύριου καθοριστικού παράγοντα της εξέλιξης. O Max Weber έξαλλου, δείχνει ένα θεσμό, την προτεσταντική ηθική, ως καταγωγική μήτρα του καπιταλισμού.
Είναι σαφές ότι το ερώτημα που θέτει το σημερινό συνέδριο «γιατί δεν λειτουργούν οι θεσμοί;» δεν μπορεί να έχει μία μοναδική απάντηση. Άλλωστε, οι θεσμοί υπάρχουν και λειτουργούν, ούτως ή άλλως, εκτός αν έχουν περιπέσει σε αφάνεια. Κάποιοι από αυτούς λειτουργούν ικανοποιητικά, άλλοι παρουσιάζουν προβλήματα και άλλοι απλώς αγνοούνται. Για να απαντηθεί συνεπώς το ερώτημα θα πρέπει να καθορίσουμε με ποια κριτήρια θεωρείται επιτυχής η λειτουργία ενός θεσμού. Αυτό σημαίνει ότι πρέπει να διερευνηθεί κατά πόσο οι θεσμοί παράγουν θετικά αποτελέσματα και αν η κοινωνία αποδέχεται τη λειτουργία τους.
Σε ό,τι αφορά την οικονομία, υπάρχουν θεσμοί που λειτουργούν θετικά και άλλοι που λειτουργούν αρνητικά. Μία βασική διάκριση είναι αυτή ανάμεσα στους ανοιχτούς θεσμούς και στους κλειστούς. Οι πρώτοι επιτρέπουν και ενθαρρύνουν ανοιχτές αγορές, ανταγωνισμό, ελεύθερες επιλογές εκπαίδευσης, κατάρτισης και απασχόλησης, αναγνώριση του δικαιώματος ιδιοκτησίας και του επιχειρείν. Αντίθετα οι κλειστοί θεσμοί περιορίζουν τις αγορές, τον ανταγωνισμό και την ελεύθερη επιλογή και αποδυναμώνουν -σε ακραίες περιπτώσεις καταργούν-τα δικαιώματα της ιδιοκτησίας και του επιχειρείν. Κλειστοί και ανοιχτοί θεσμοί μπορεί να συνυπάρχουν σε μία κοινωνία. Εξάλλου, υπάρχουν και παρωχημένοι θεσμοί, όπως π.χ. κλειστά επαγγέλματα, προστατευτισμός κ.ά., που την εποχή που καθιερώθηκαν στο παρελθόν, λειτούργησαν θετικά, εξυπηρετώντας ανάγκες της εποχής, στις συνθήκες όμως της παγκοσμιοποιημένης οικονομίας έχουν ανασχετική επίδραση στην οικονομική δραστηριότητα.
Οι ανοιχτοί θεσμοί βελτιώνουν τη διαρθρωτική ανταγωνιστικότητα και προάγουν την οικονομική ανάπτυξη, καθώς επηρεάζουν τα κίνητρα των ατόμων και των επιχειρήσεων, όσον αφορά τις επενδύσεις σε φυσικό και ανθρώπινο κεφάλαιο, σε τεχνολογία και στην οργάνωση παραγωγής (Acemoglu and Robinson 2012).
Η κατηγοριοποίηση αυτή οδηγεί σε κάποια βασικά κριτήρια, που επιτρέπουν την αξιολόγηση της λειτουργίας των θεσμών. Οι θεσμοί είναι αποτελεσματικοί και λειτουργούν θετικά για την οικονομία, όταν πληρούν τις ακόλουθες προϋποθέσεις :
1ον) Είναι ανοιχτοί, με την έννοια που προαναφέρθηκε.
2ον) Είναι αποδεκτοί και είναι εφαρμόσιμοι με το μικρότερο δυνατό κόστος.
3ον) Είναι σαφείς, καθορίζουν δηλαδή με ακρίβεια τα δικαιώματα και τις υποχρεώσεις που απορρέουν από τη συμμόρφωση σ` αυτούς.
4ον) Έχουν διάρκεια και κύρος, περιορίζοντας την αβεβαιότητα και δημιουργώντας σταθερό περιβάλλον.
5ον) Ανταποκρίνονται σε υπαρκτές, σύγχρονες ανάγκες της οικονομίας.
6ον) Προβλέπουν νομικές και άλλες κυρώσεις, όταν παραβιάζονται ή αγνοούνται, χωρίς να υπάρχει η δυνατότητα ακύρωσης των αποφάσεών τους από την εκάστοτε κυβέρνηση.
Εξετάζοντας την πρόσφατη ιστορική περίοδο, θα διαπιστώσουμε ότι ορισμένοι θεσμοί που δημιουργήθηκαν στην Ελλάδα μετά τη μεταπολίτευση δεν ικανοποιούν, πολλές φορές, τις προϋποθέσεις αυτές. Έτσι, παρά την παγίωση του δημοκρατικού συστήματος, της νομιμότητας και της συνέχειας του Κράτους Δικαίου, οι σχέσεις των πολιτών με τους θεσμούς είναι πολλές φορές αβέβαιες και ασταθείς. Η συμμόρφωση δεν θεωρείται αυτονόητη και δεδομένη και καθένας διαλέγει την ανυπακοή ή τη συμμόρφωση, κατά το δοκούν, όντας πεπεισμένος ότι και οι θεσμοί λειτουργούν επίσης επιλεκτικά, επιβάλλοντας κυρώσεις σε λίγους μόνο από αυτούς που δεν συμμορφώνονται.
Ο «ηθικός κίνδυνος»
Αυτή η αλά καρτ σχέση με τους θεσμούς παράγει «ηθικό κίνδυνο» και συμπεριφορές, που έχουν αρνητικές κοινωνικές και οικονομικές επιπτώσεις. Η παραοικονομία, η φοροδιαφυγή, η αυθαίρετη δόμηση, η διαφθορά είναι φαινόμενα που συντηρούνται από αυτήν ακριβώς την προβληματική σχέση με τους θεσμούς.
Ορισμένες φορές, ανάλογα προβληματική είναι και η σχέση με υπερεθνικούς θεσμούς, όπως η Ευρωπαϊκή Ένωση. Στην αρχή, η τότε ΕΟΚ θεωρήθηκε αναγκαίο κακό και η μη συμμόρφωση στους θεσμούς της εθνική υπερηφάνεια. Αργότερα, όταν οι εισροές κοινοτικών πόρων έγιναν αισθητές και ευνόησαν μεγάλες πληθυσμιακές ομάδες, η Ευρωπαϊκή Ένωση αντιμετωπίστηκε από τμήματα του πληθυσμού ως ευκαιρία πλουτισμού, με χαλαρή εφαρμογή των κανόνων, με αναβολές και εξαιρέσεις, συχνά δε και με παράκαμψη των κανονισμών και χειρισμούς των κοινοτικών διαδικασιών. Μέρος της ελληνικής κοινωνίας αλλά και του πολιτικού συστήματος δεν θεώρησε ότι η συμμετοχή στην Ευρωπαϊκή Ένωση συνεπάγεται, εκτός των ωφελειών, και τη συμμόρφωση στους θεσμούς που επιβάλλει η συμμετοχή αυτή.
Οι προβληματικές σχέσεις με τους θεσμούς, οι νοοτροπίες και οι παρεπόμενες συμπεριφορές δεν δημιουργήθηκαν βέβαια πρόσφατα. Έχουν την αρχή τους σε ιστορικά, πολιτισμικά χαρακτηριστικά, με ισχυρές καταβολές στο συλλογικό υποσυνείδητο. Το θέμα είναι ότι συναντήθηκαν τα τελευταία χρόνια με νέα δεδομένα, νέους ιστορικούς προσανατολισμούς και νέες αξίες. Αποτέλεσμα της συνάντησης ήταν ένα πλήθος αμφιθυμιών που σε συλλογικό επίπεδο διατήρησαν σε εκκρεμότητα ιδεολογικά δίπολα καλού- κακού, τα οποία στις άλλες ευρωπαϊκές χώρες είχαν πάψει προ πολλού να ισχύουν. Αυτό εμπόδισε τη δημιουργία μιας «κανονικής» αμοιβαίας σχέσης πολιτών-θεσμών.
Σημαντικό ρόλο στην επικράτηση αυτών των συμπεριφορών απέναντι στους θεσμούς διαδραμάτισε και η λειτουργία του πολιτικού συστήματος, το οποίο, σε τελευταία ανάλυση, είναι υπεύθυνο για την παραγωγή των θεσμών και των κανονιστικών διατάξεων. Το πολιτικό σύστημα επηρεάστηκε καθοριστικά από τις κοινωνικές αμφιθυμίες και ταλαντεύσεις και προσαρμόσθηκε σ`αυτές, αποφεύγοντας δράσεις που θα δυσαρεστούσαν τους πολίτες ή θα διατάρασσαν τις σχέσεις τους με μεγάλες ή μικρές ομάδες συμφερόντων.
Τρία είναι τα στοιχεία του πολιτικού συστήματος που, κατά την εκτίμησή μου, συνέβαλαν περισσότερο στη χαμηλή αποτελεσματικότητα των θεσμών, στη διατήρηση παρωχημένων κανόνων και στην αμφιθυμία των πολιτών απέναντι σ’ αυτούς.
Το πρώτο είναι ο συγκρουσιακός του χαρακτήρας και η έλλειψη συναίνεσης σε βασικές αρχές. Έτσι, κάθε κυβερνητική αλλαγή εμφανίζεται ως διαμετρικά αντίθετη προς αυτήν που είχε προηγηθεί, δημιουργώντας ασυνέχειες, καθυστερήσεις και ρήγματα.
Στη συγκρουσιακή λογική εντάσσονται πολλές φορές και οι θεσμοί, με αποτέλεσμα αλλαγές μετά από κάθε κυβερνητική μεταβολή, με συνέπεια πολυνομία και σύγχυση. Ένα πολύ χαρακτηριστικό παράδειγμα είναι το εκπαιδευτικό σύστημα, το οποίο δεν σχεδιάζεται με βάση μια κοινή μακροπρόθεσμη προοπτική, αλλά θεωρείται άλλο ένα πεδίο πολιτικής σύγκρουσης. Κάθε κυβέρνηση παρουσιάζει το δικό της σχέδιο εκπαιδευτικής μεταρρύθμισης, το οποίο, πριν προλάβει να εφαρμοστεί, θα έχει ανατραπεί από την επόμενη.
Το δεύτερο χαρακτηριστικό του πολιτικού συστήματος, που επιδρά στη λειτουργία των θεσμών, είναι η πελατειακή διάσταση. Με τον όρο αυτό δεν αναφέρομαι μόνο στην προσωπική εκδούλευση που παρέχεται με αντάλλαγμα την πολιτική στήριξη του πελάτη, το γνωστό ρουσφέτι. Διευρύνω τον ορισμό για να περιλάβω ρυθμίσεις που γίνονται από το Κράτος και τα πολιτικά κόμματα προς όφελος ολόκληρων ομάδων του πληθυσμού1. Οι σχέσεις αυτού του τύπου επέδρασαν καθοριστικά: α) στο ασφαλιστικό σύστημα (βλέπε πρόωρες συνταξιοδοτήσεις, «ευγενή» και «φτωχά» ταμεία), β) στις αγορές προϊόντων (βλέπε κλειστά επαγγέλματα), γ) στην αγορά εργασίας (βλέπε μισθολογικές διαφορές), δ) στη δημόσια διοίκηση (βλέπε έλλειψη αξιολόγησης και κινήτρων), ε) στο φορολογικό σύστημα (βλέπε απαλλαγές ομάδων, ειδικά καθεστώτα). Οι ευνοϊκές ρυθμίσεις αυτών των ομάδων δημιούργησαν «χαμένους» και «κερδισμένους», τροφοδότησαν συγκρούσεις και κυρίως υπονόμευσαν την εμπιστοσύνη και την αποδοχή, τις βασικές δηλαδή προϋποθέσεις για την εύρυθμη λειτουργία των θεσμών.
Το τρίτο στοιχείο, που αφορά το πολιτικό σύστημα και τους θεσμούς, είναι η ενίσχυση του λαϊκισμού, ο οποίος υποβιβάζει τη σημασία των θεσμών και τους αντικαθιστά δήθεν με τη βούληση του λαού. Βασικό γνώρισμα του λαϊκισμού είναι η μεροληπτική επιλογή του παρόντος έναντι του μέλλοντος, αγνοώντας δηλαδή τις μέλλουσες γενεές. Αυτό σημαίνει ότι λαμβάνονται αποφάσεις με συγκυριακά κριτήρια και ερμηνείες για την, υποτιθέμενη, λαϊκή βούληση, χωρίς δηλαδή τη μακροχρόνια στόχευση και προοπτική που εξασφαλίζουν οι θεσμοί. Ο λαϊκισμός επιτρέπει σε κόμματα, κυβερνήσεις και πολίτες να παραβλέπουν θεσμούς, να παρεμβαίνουν στη λειτουργία τους, να αμφισβητούν τη χρησιμότητά τους, να μην αποδέχονται τις αποφάσεις τους και τις συνέπειες που συνεπάγεται η μη συμμόρφωση.
Η σύντομη ανάλυση που επιχείρησα οδηγεί στις ακόλουθες διαπιστώσεις: η μη ικανοποιητική λειτουργία των θεσμών στην Ελλάδα αποδίδεται κυρίως στο γεγονός ότι δεν εξασφαλίζεται επαρκώς η γενικότερη αποδοχή τους από την κοινωνία. Κι αυτό γιατί δεν έχει εμπεδωθεί η βεβαιότητα ότι οι θεσμοί παράγουν τα ίδια αποτελέσματα για όλους. Αυτό οφείλεται, αφενός, σε ιστορικούς, πολιτιστικούς παράγοντες και, αφετέρου, σε χαρακτηριστικά του πολιτικού συστήματος, που δεν ευνοούν τη συναινετική προσέγγιση, απαραίτητο στοιχείο για την ισχύ και λειτουργικότητα των θεσμών».
