Για την καλύτερη νομοθέτηση

Εκδόσεις διαΝΕΟσις, 2017

σελ. 231, τιμή 9 ευρώ

Σε οποιοδήποτε εγχειρίδιο Συνταγματικού Δικαίου ανατρέξει κανείς θα διαπιστώσει ότι η νομοθέτηση, δηλαδή η διαδικασία παραγωγής των κανόνων δικαίου και το περιεχόμενό τους, εξετάζεται πρωτίστως υπό το πρίσμα της τυχόν αντίθεσής τους με το Σύνταγμα και σχεδόν καθόλου δεν συνδέεται με την πραγματική διαδικασία που οδηγεί στην παραγωγή ενός τέτοιου κανόνα, υπό την έννοια της έρευνας γύρω από την ορθότητα μιας νομοθετικής επιλογής. Η νομοθέτηση τοποθετείται στο πεδίο της ανέλεγκτης διακριτικής ευχέρειας του νομοθέτη και υπαγορεύεται από τις πολιτικές επιλογές του τελευταίου και ως εκ τούτου δεν ανήκει στο πεδίο της νομικής επιστήμης, που είναι επιστήμη ερμηνευτική των ρυθμίσεων και καταρχήν δεν ασχολείται με τον τρόπο διαμόρφωσής τους.

Στη ρίζα αυτής της διάκρισης βρίσκεται ο αυστηρός διαχωρισμός του περιεχομένου από τη μορφή του δικαίου και κατά βάση της διάκρισης του δικαίου από την πολιτική. Ωστόσο, η διαπίστωση αυτή δεν είναι ακριβής. Η ορθή νομοθέτηση δεν αφορά την πολιτική σκοπιμότητα που εξυπηρετεί μια ρύθμιση, ούτε αυτούς καθαυτούς τους στόχους της, αλλά πρωτίστως τη σχέση των συγκεκριμένων στόχων, όπως εκτίθενται στην αιτιολογική έκθεση μιας οποιασδήποτε νομοθετικής επιλογής με τις ειδικότερες ρυθμίσεις που επιλέχθηκαν.

Η τελευταία σκέψη θεωρούμε ότι βρίσκεται στα θεμέλια του σημαντικού βιβλίου των Δ. Σωτηρόπουλου / Λ. Χριστόπουλου οι οποίοι θίγουν ακριβώς αυτή τη μάλλον παραγνωρισμένη πλευρά της νομικής επιστήμης αλλά και της επιστήμης της διοικητικής οργάνωσης. Οι συγγραφείς προσπαθούν να αποδείξουν, και το πετυχαίνουν, ότι η επιρροή της πολυνομίας είναι καθοριστική στην αύξηση της γραφειοκρατίας σε τέτοιον βαθμό ώστε να βλάπτεται το ίδιο το κράτος δικαίου και να υπονομεύονται οι προοπτικές οικονομικής ανάπτυξης της χώρας. Στα πρώτα δύο κεφάλαια του έργου οι συγγραφείς οριοθετούν το πεδίο της έρευνας ορίζοντας το φαινόμενο της πολυνομίας, στο οποίο αποδίδουν διεθνείς διαστάσεις, και ανιχνεύουν τα αίτιά του.

Ειδικότερα, ο κρατικός παρεμβατισμός στην οικονομία, οι ανάγκες του σύγχρονου κράτους πρόνοιας, η διεθνής και ιδιαίτερα η ενωσιακή προέλευση ενός μεγάλου μέρους των κανόνων του εθνικού μας δικαίου, η δημοσιοποίηση του ιδιωτικού δικαίου, οι σύγχρονες τεχνολογικές εξελίξεις, αποτελούν κρατικά καθήκοντα που υλοποιούνται με βασικό μέσο τον ίδιο τον νόμο. Η κρατική παρέμβαση σε τόσο πολλά και ετερόκλητα πεδία συνήθως εκπληρώνεται με κανόνες δικαίου οι οποίοι οφείλουν να πληρούν τις προδιαγραφές του κράτους δικαίου, ήτοι οι παραγόμενοι κανόνες δικαίου να τίθενται σε ισχύ σύμφωνα με τις συνταγματικά προβλεπόμενες προδιαγραφές νομοθέτησης, αλλά και να υπηρετούν την αρχή της αποτελεσματικής διοίκησης που κρίνεται ως προς την αποδοτικότητά της.

Ωστόσο, η αναπόφευκτη πολυνομία συχνά μετατρέπεται σε κακονομία όταν η πίεση για νομοθέτηση οδηγεί σε αντιφατικές και αλληλοαναιρούμενες ρυθμίσεις που θεσπίζονται πρόχειρα και χωρίς σεβασμό στο συνταγματικό πλαίσιο και την ισχύουσα νομοθεσία την οποία επιδιώκουν να βελτιώσουν. Ως κακονομία νοείται η παραγωγή κανόνων δικαίου που εμπίπτει στην κατηγορία της υστερόβουλης (υπό την πίεση ομάδων συμφερόντων για προνομιακές διευθετήσεις σε βάρος του δημοσίου συμφέροντος) ή αμελέτητης μικρονομοθεσίας, η οποία συνήθως, αντί να περιορίζει, αυξάνει τα νομοθετικά κενά. Αυτές οι παθογένειες που ανάγονται στα πολιτικά ήθη του εγχώριου πολιτικού συστήματος και στη διοικητική κουλτούρα που κυριαρχεί ορίζονται από τους συγγραφείς ως τα αίτια της πολυνομίας-κακονομίας με εθνικά χαρακτηριστικά. Σε αυτά προσθέτουν ως βασικό θεσμικό αίτιο την ίδια την κοινοβουλευτική διαδικασία νομοθέτησης που λειτουργεί ως απλή επικύρωση των κυβερνητικών αποφάσεων συχνά εντός ασφυκτικών χρονικών ορίων, φαινόμενο που επιτάθηκε την περίοδο ψήφισης των εφαρμοστικών νόμων των μνημονίων.

Οι συγγραφείς δικαίως αποδίδουν μεγάλη έμφαση στα κόστη της πολυνομίας και στην αρνητική επίδραση που ασκεί στην οικονομία. Η ύπαρξη παρωχημένων, αλληλοσυγκρουόμενων και αντιφατικών διατάξεων –ιδίως στα πεδία της φορολογίας και χωροταξίας –επιδρά άμεσα στη λειτουργία της οικονομίας, αποθαρρύνει τις επενδύσεις, αυξάνει τα διοικητικά και εταιρικά κόστη και δυσχεραίνει την ανάπτυξη.

Η μελέτη δεν περιορίζεται να καταγράψει τα προβλήματα αλλά παρέχει και σημαντικό εμπειρικό υλικό στο οποίο τεκμηριώνεται η πολυνομία με στατιστική καταγραφή της νομοθετικής παραγωγής στην Ελλάδα την περίοδο 2001-2016.

Επίσης, μια ολοκληρωμένη εικόνα του ζητήματος μας παρέχει το τμήμα του βιβλίου που αφιερώνεται στα συγκριτικά παραδείγματα από έννομες τάξεις που έχουν επεξεργαστεί συγκεκριμένα μέτρα και έχουν αντιμετωπίσει με επιτυχία την πολυνομία, όπως η Μεγάλη Βρετανία.

Τους συγγραφείς τούς ενδιαφέρει να εισφέρουν εξειδικευμένες και εφαρμόσιμες προτάσεις για τη βελτίωση της κατάστασης στην Ελλάδα. Για αυτό και οι προτάσεις-παρεμβάσεις για τη μείωση της πολυνομίας-κακονομίας είναι αναλυτικές και εμπεριστατωμένες, σε αντίθεση με τις αναλύσεις των αιτίων που είναι λακωνικές και ακριβείς.

Διακρίνουν και κλιμακώνουν τα προτεινόμενα μέτρα σε μακροπρόθεσμα, μεσοπρόθεσμα και βραχυπρόθεσμα και προτείνουν συγκεκριμένες μεταρρυθμίσεις σε θεσμούς και διαδικασίες, όπως αλλαγές στην κοινοβουλευτική διαδικασία, επικοινωνία με τους ενδιαφερόμενους φορείς, θέσπιση προληπτικού συστήματος ελέγχου της νομοθέτησης, πρόβλεψη ανεξάρτητης αρχής συντονισμού του νομοθετικού έργου των υπουργείων και εκτεταμένες κωδικοποιήσεις.

Συνολικά πρόκειται για ένα πρωτότυπο έργο, προσανατολισμένο στις λύσεις και τις προτάσεις για μια καλύτερη νομοθέτηση και αξίζει ο έπαινος τόσο στους συγγραφείς όσο και στον οργανισμό έρευνας και ανάλυσης διαΝΕΟσις για τις σημαντικές πρωτοβουλίες που αναλαμβάνει, τις τόσο απαραίτητες για τη συνολική ανασυγκρότηση της χώρας μας.

Ο κ. Παναγιώτης Μαντζούφας είναι αναπληρωτής καθηγητής στη Νομική Σχολή του ΑΠΘ.