Ο πρωθυπουργός στο μικροσκόπιο

Kevin Featherstone και Dimitris Papadimitriou
Prime Ministers in Greece: The Paradox of Power
Οξφόρδη, Oxford University Press, 2015,
σελ. 270, τιμή 55 στερλίνες

Η κοινή πεποίθηση ότι το πολίτευμά μας είναι πρωθυπουργικό δεν ανταποκρίνεται στις δομές, τις διαδικασίες και τους πόρους που έχει στη διάθεσή του ο εκάστοτε πρωθυπουργός. Αυτό διαπίστωσαν οι Φέδερστοουν και Παπαδημητρίου, καθηγητές Πολιτικής Επιστήμης στα Πανεπιστήμια του Λονδίνου (LSE) και του Μάντσεστερ, αντιστοίχως. Παραδόξως, το πρωθυπουργικό γραφείο αποδείχθηκε ελλειμματικό ως προς όλα τα παραπάνω ενώ, κατά το Σύνταγμά μας και τη συνταγματική πραγματικότητα, ο πρωθυπουργός είναι ο κυρίαρχος του παιχνιδιού.

Αρχιπέλαγος δυσπιστίας

Ο έλληνας πρωθυπουργός έχει ασυνήθιστες εξουσίες. Αποφασίζει πότε θα γίνουν εκλογές, πόσα και ποια θα είναι τα υπουργεία και οι θέσεις υπουργών, αναπληρωτών υπουργών και υφυπουργών. Για χρόνια η διοικητική δομή που τον υποστήριζε, το πρωθυπουργικό γραφείο, ήταν πολύ πιο ισχνή από τις αντίστοιχες δομές άλλων δυτικών δημοκρατιών. Οι συγγραφείς συνοψίζουν εύστοχα το φαινόμενο αυτό με τη γνωστή μεταφορά του βασιλιά που είναι γυμνός και παράλληλα χαρακτηρίζουν την κυβέρνηση «αρχιπέλαγος» υπουργείων και υπουργών. Οι κυβερνητικές πολιτικές δεν έχουν συνέχεια ούτε καν στη διάρκεια της θητείας μιας κυβέρνησης, πράγμα που δεν οφείλεται μόνο στους συχνούς ανασχηματισμούς αλλά και σε μια «κοινωνική παγίδα». Οπως αποκαλύπτουν, κανείς έλληνας πρωθυπουργός ποτέ δεν φρόντισε τα πρακτικά των συνεδριάσεων του Υπουργικού Συμβουλίου, όταν βέβαια τυχόν τηρούνταν, να διανέμονται στα μέλη του. Είναι προφανές ότι μέσα στο Υπουργικό Συμβούλιο κανείς δεν εμπιστευόταν κανέναν, πράγμα που, κατά τους συγγραφείς, αποτελεί κλασικό παράδειγμα καχυποψίας τού ενός προς τον άλλον, οδηγώντας σε χειρότερα αποτελέσματα για όλους.

Επιπροσθέτως, δεν υπάρχει συνέχεια στο πρωθυπουργικό γραφείο. Σπάνια ο εκάστοτε νέος πρωθυπουργός βρίσκει φακέλους των τρεχόντων θεμάτων όταν εισέρχεται στο Μέγαρο Μαξίμου. Οι απερχόμενοι πρωθυπουργοί συνήθως τους καταστρέφουν ή τους παίρνουν μαζί τους. Λίγοι εξ αυτών γράφουν απομνημονεύματα (Γ. Ράλλης) ή επισκόπηση του έργου τους (Κ. Σημίτης). Οι υπόλοιποι δυστυχώς μάς αφήνουν να περιμένουμε μήπως λύσουν τη σιωπή τους. Οι Φέδερστοουν και Παπαδημητρίου διαλύουν αυτή τη σιωπή γύρω από το πώς, πότε και με ποιους πόρους (προσωπικό, οργάνωση, υποδομές) διαδοχικοί πρωθυπουργοί κυβέρνησαν την Ελλάδα της Μεταπολίτευσης.

Η ανάλυσή τους δεν είναι περιγραφική, αλλά στηρίζεται σε πλούσιο θεωρητικό οπλοστάσιο, αντλημένο από τη συγκριτική πολιτική ανάλυση και την οργανωσιακή ψυχολογία. Λείπουν ωστόσο οι θεωρίες του μάνατζμεντ για την ηγεσία στις σύγχρονες οργανώσεις. Και αυτό γιατί σε όλες τις οργανώσεις, άρα και στην κυβέρνηση, πρωταρχικό πρόβλημα είναι ο συγκερασμός του ελέγχου με τον συντονισμό των υφισταμένων εκ μέρους της ηγεσίας.

Στα εννέα κεφάλαια του βιβλίου τους οι συγγραφείς ερμηνεύουν το πώς διαδοχικοί πρωθυπουργοί, από τον Κωνσταντίνο Καραμανλή ως και τον Αντώνη Σαμαρά, έλυσαν το πρόβλημα ελέγχου και συντονισμού της κυβέρνησης. Τα πρώτα δύο και το τελευταίο κεφάλαιο του βιβλίου προϋποθέτουν γνώσεις πολιτικής επιστήμης, αλλά τα ενδιάμεσα κεφάλαια εξιστορούν γλαφυρά το πώς κυβερνήθηκε η Ελλάδα για τέσσερις δεκαετίες από το 1974 ως το 2014. Τα κεφάλαια αυτά στηρίζονται σε αρχειακό υλικό και σε 58 προσωπικές συνεντεύξεις με διαδοχικά στελέχη του πρωθυπουργικού γραφείου την παραπάνω περίοδο, καθώς και με τέσσερις πρώην πρωθυπουργούς.

Παρότι εστιάζεται στην Ελλάδα, το βιβλίο αφορά πολλές ευρωπαϊκές δημοκρατίες στις οποίες, ήδη από τις αρχές του 20ού αιώνα, παρατηρήθηκε τάση ενδυνάμωσης της εκτελεστικής εξουσίας έναντι της κοινοβουλευτικής και της δικαστικής. Θα προσθέταμε ότι με την πρόοδο της ευρωπαϊκής ενοποίησης ενισχύθηκε ιδιαίτερα η κορυφή της εκτελεστικής εξουσίας. Στο βιβλίο δεν τονίζεται επαρκώς η επίδραση της ευρωπαϊκής ενοποίησης στον πρωθυπουργικό ρόλο. Το γεγονός ότι η ευρωπαϊκή πολιτική διαμορφώνεται κυρίως μέσω σύγκλισης απόψεων των κυβερνήσεων των 28 κρατών-μελών («διακυβερνητισμός») συνετέλεσε στην περαιτέρω ενίσχυση του πρωθυπουργικού ρόλου στις ευρωπαϊκές κοινοβουλευτικές δημοκρατίες (αντιστοίχως του Προέδρου της Δημοκρατίας, στις προεδρικές). Στην τρέχουσα κρίση, αυτό πια απέκτησε μυθικές διαστάσεις, καθώς οι τύχες των χωρών που ήταν σε Μνημόνιο έφθασαν να εξαρτώνται από αποφάσεις που λαμβάνονταν σε μεταμεσονύκτιες συνεδριάσεις των 28 ηγετών.

Σε αυτό το πλαίσιο, οι συγγραφείς παρατηρούν πόσο ειρωνικό είναι ότι από το 2010 και εξής ο τυπικά ισχυρότατος θεσμός του έλληνα πρωθυπουργού, που σε σύγκριση με ευρωπαίους ομολόγους του είναι σχεδόν ανεξέλεγκτος στο εσωτερικό της χώρας, έχει καταντήσει πρωθυπουργός περιορισμένης κυριαρχίας. Σε πληθώρα τομέων δημόσιας πολιτικής δεν διαμορφώνει κατευθυντήριες γραμμές αλλά, εκών-άκων, επιβλέπει την τήρηση των συμφωνιών που έχει υπογράψει με τους ευρωπαίους εταίρους.

Χάρη στο επίκαιρο αυτό βιβλίο καθίσταται φανερό το κενό διοικητικής υποστήριξης προς τον εκάστοτε έλληνα πρωθυπουργό και αναδεικνύονται οι σπασμωδικές ενέργειες κάλυψής του. Το πόσο μεγάλο ήταν αυτό το κενό φάνηκε προ πενταετίας, όταν η τρόικα ζήτησε συγκεκριμένες δράσεις από κάθε υπουργείο. Διαδοχικοί πρωθυπουργοί διαπίστωσαν ότι, ακόμη και στις λίγες περιόδους κατά τις οποίες οι ίδιοι ήθελαν να εφαρμόσουν τα πρώτα δύο Μνημόνια, πολλοί υπουργοί τους δεν το ήθελαν. Αναγκαστικά, λοιπόν, οι πρωθυπουργοί αύξησαν τους μηχανισμούς ελέγχου πάνω στους υπουργούς. Ωστόσο, ο συγκεντρωτισμός οδήγησε στο αντίθετο του κενού διοικητικής υποστήριξης. Οι Φέδερστοουν και Παπαδημητρίου παρατηρούν ότι το 2014 υπήρχαν τρεις Γενικές Γραμματείες υποστήριξης του πρωθυπουργού και της κυβέρνησης με συνολικά 200 οργανικές θέσεις! Τι θα έλεγαν αν μάθαιναν ότι τον Μάρτιο του 2015 συστάθηκε ακόμη μία Γραμματεία, αυτή τη φορά για να υποβοηθά τον εκάστοτε αντιπρόεδρο της κυβέρνησης;

Εν όψει όλων αυτών, θα πρόσθετα ότι στο πρωθυπουργικό γραφείο απαιτούνται μονιμότερες και λιγότερες δομές και καλύτερο μείγμα συνδαιτυμόνων και κομματικών φίλων με έμπειρους τεχνοκράτες, ιδίως καθώς η χώρα έχει δεσμευθεί να κάνει τα επόμενα τέσσερα χρόνια όσα δεν έκανε τα τελευταία σαράντα χρόνια. Τέτοιες δομές είναι απαραίτητες, αν υποτεθεί ότι ενδιαφέρει να τηρηθούν οι δεσμεύσεις του τρίτου Μνημονίου. Οι δύο συγγραφείς συμπέραναν πολλά από την παρατήρηση της οργάνωσης, των διαδικασιών και της στελέχωσης των δομών που υποστήριζαν τους προηγούμενους πρωθυπουργούς. Το ίδιο θα μπορούσε να γίνει και σήμερα, για να εξαχθούν γενικότερα συμπεράσματα. Κατά τούτο, το βιβλίο αποτελεί υπόδειγμα έρευνας: εξ όνυχος τον λέοντα.

Ο κ. Δημήτρης Α. Σωτηρόπουλος είναι αναπληρωτής καθηγητής Πολιτικής Επιστήμης στο Τμήμα Πολιτικής Επιστήμης και Δημόσιας Διοίκησης του Πανεπιστημίου Αθηνών.